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「地方創生」前,其實談的是地方的犧牲

「地方創生」前,其實談的是地方的犧牲

本文回溯日本「創生」政策的歷史問題,不在於否認現有台灣推動該項政策的多種回應,因後者已展現不同層次的學理貢獻。但若相信「創生」政策是個受移植的治理技術,我們更應解析日本「創生」政策與地域建構的政治過程中,如何受不同形式的政治競爭及國土發展制度建構下的「問題」歷史。
草間彌生(Yayoi Kusama)《黃南瓜》成為日本香川縣直島象徵性的存在。(攝影/Brian Liao)
無論在日本或台灣,「地方創生」政策都將人口衰減及高齡少子化議題納入問題意識,以創造工作機會、改善生養後代的所需條件為基礎。然而,應如何鼓勵支持該項地方發展的行動者,面對人口衰落的危機,與納入產官學界資源、匯聚公司部門的共識與發想行動等方式,實乃爭議之源。
第一種批評是:做為「創生元年」口號的台灣,將挪移後的「創生」正當性,加諸現有政策之延伸,光是這點即已引發眾多實踐者針對該政策拼裝為「合法進化論」;另一質疑則是該「由上而下」的政策再度「舊瓶裝新酒」,不識、甚至低估地方複雜度,讓人音謔「地方創傷」。
光從近來流行的木下齊(Kinoshita Hitoshi)「地方創生論」或增田寬也「地方消滅」等論,這些選書深刻影響台灣「創生」方法,問題是,我們理解日本「創生」政策的現實嗎?
本文回溯日本「創生」政策的歷史問題,不在於否認現有台灣推動該項政策的多種回應,因後者已展現不同層次的學理貢獻。但若相信「創生」政策是個受移植的治理技術,我們更應解析日本「創生」政策與地域建構的政治過程中,如何受不同形式的政治競爭及國土發展制度建構下的「問題」歷史。
山口啟介(Keisuke Yamaguchi)《走路的方舟》位於男木島漁港周圍。(攝影/Brian Liao)
一、戰後日本「國家」體制如何形塑「中央」與「地方」?
論及中央到地方層級的治理與規劃,首不容忽視日本「國家」體制的形成。日本一統國家的形成與強勢的資本原始積累,是建立在國際壓力下、消滅地方社會抵抗力量所推行的制度近代化進程。其體質是「家族國家」觀,係透過同族與擬制的部落互助型紐帶,抵抗來自內部的個人析離。
構成日本天皇「國體」的兩大條件,包含主權不得落入民眾之手、不必施行歐陸分權的君權制的絕對存在;「總體主義」的精神滲透,同時保有維持部落聚合的社群網絡。丸山真男認為「國體」下的行政官僚成為某種經營體,合理下降於地方;此外底層「鄉黨型地方社會」提供內部制裁,向上連結「國家」,兩種力道反覆交替下,使帶有家長式的派閥、重視人情的社群樞紐,形成某種服從且合法的特殊機制。
然而,若說中央與地方也存在著忠誠的服從體制,尚待細緻論之,但「地方論」至少在昭和後期至平成年間出現多元的批判性反思,包含下列三種:
 (一)「地方犧牲論」:「國體至上」是造成「地方消滅」的重要因素,不應高舉「高齡少子化」而對該般意識形態有所隱藏、甚至漠視遲來的人權正義。這部分如2017年宇澤弘文以「社會成本」概念闡述「要塞化」的成田機場及其鐵絲網,或2014年高橋哲哉(Tetsuya Takahashi)「犧牲體系」是從海嘯到日本福島核災事故的處置與反省,論述日本東北與沖繩等地被迫歷經核電廠與美軍基地的興建過程。這兩人所謂的經濟利益來交換/補償地方居民,深藏地域貧富不均的歧視,犧牲地方以服務都會居民。
 (二)空間正義與「地方創生」是否並行?同時我們是否掉入假設「創生」是個平坦構造或地方紋理,僅以人口過疏、高齡化等命題,等同或視若無睹的逃避日本「地方」與「創生」的陷阱?
挪移「創生」進入台灣的施行方法,不僅忽略日本自身階級歷史空間化的窒礙,也不大關切「創生」的自身侷限。如長久以來,日本的特殊地方治理和世襲階級所形成的「被差別部落」,於今仍是敏感的空間正義及人權議題。過往「部落」亦伴隨都市化的傾向,快速消失於經濟高漲的1960年代。專注研究被歧視部落藝能文化的沖浦和光(Okiura Kazuteru)則感嘆各地被稱為「藝能村」村落的冷清感;或照作者蔡亦竹所言,大多部落集聚關西的近畿、近京阪的四國等,那麼這些地方的「創生」政策,是否更需批判地理解其中可能深藏的不均衡地理問題?
 (三)「地方」政治形構,也擴及至1970年代如何受國際政治影響、核電廠、博覽會及奧運等「樂觀開發」的欲望而起。簡言之,得辨識日本「土建國家」背後意識形態為何?透過吉見俊哉(Shunya Yoshimi)2016年的分析,我們可知從1970年代到2005年間,日本共舉辦五次國際博覽會,而地方博覽會崛起於1980年代。我們應觀察其博覽會如何帶動區域發展甚至泡沫化的跡象,及「博覽會熱潮」讓中央機關與地方自治體身陷各種競爭和結盟的微妙處境。
三種「地方觀」指出一個核心原則:談述日本「創生」,不得將「地方」視為無肌理的白紙,也不得忽略其天皇國體制度、地方犧牲論,與戰後陷入開發熱潮的樂觀主義(透過國民收入倍增計畫的美麗說詞)的多重互動下,天真地將「地方」過疏與「都市」視為二元對比,彷若高齡少子化現象僅是代表其政策的特定議題。
2016瀨戶內國際藝術祭栗島上摩尼.凡帝米(Mounir Fatmi)的作品《過去的兒童之歌》。(攝影/許翼翔)
二、「創生」政策背後隱藏的「地域暴力」為何?
增田寬也(Hiroya Masuda)《地方消滅》(2019)書名副標題為「東京一極集中が招く人口急減」,顧名思義,是以如何改善人口過度集中的東京環境為旨。我同意增田寬也的觀點前提:「在規畫國家與地方的遠景之際,首先必須掌握人口動態」。但我質疑:站在東京本位主義立場言,接收都市/地方的平質化觀念,無法究其歷史與特定區域空間發展進程的若干矛盾,遑論提升地方就業機會與生育率?這種樂觀的實質執行(與後續規畫)及可信程度為何?而中譯本取代原書名,將副標改為「地方創生的理論起源」,除爭取讀者市場青睞外,並不鼓勵讀者分析台灣自身土地變革的過往履歷,恐造成更多誤解。
增田寬也論及過往日本國土規劃的「國家策略」失敗,是重要提醒。我同意其提出「中央政府v.s地方政策」結構,甚將中央權限轉讓地方政府是無法解決眼前問題。可惜的是,該部分並非作者繼續耕耘的方向。2004年,「日本國際協力機構」補充增田寬也的缺漏,指出權限移轉地方施行「分權化」,考驗地方政府能力及差距,無法有效評估情況下,進一步影響公共服務在質與量的落差。中央政府的能力同樣是問題。從中央到地方政府的垂直關係,得擴展到公民社會或民間部門的水平關係,採取階段性漸進的方式才有可能。紊亂的制度推行,恐自政府科層化的第一層暴力。這點對於步伐略顯急躁的台灣有顯著啟示。
增田寬也的另一不足,在於其區域發展策略下,無力構成完整證據,當然其核心命題是要解決東京與其他地方移入者的危機。我試以2019年中澤秀雄(Hideo Nakazawa)提出的對地方面臨「均衡發展」原則的崩解進行補充,呼應前文論及現行國土計畫法下的矛盾與鴻溝,為何成為第二層暴力的原因。
「地方的時代」於昭和40年代成為執政口號,而平成時期與民主黨執政後推行的「地域主權」,變成「可見」的問題意識(即便這些政策落實程度仍待評議):諸如「限界集落」、「高齡少子化」,且面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼。
平成時代起,多位內閣在「地方分權」想像上提出若干方向,卻出現分歧:(一)對「地方」抱持不一的治理意識形態;(二)為求經濟發展而大量發行國債與地方公債導致財政困境;(三)全球化下的新國際分工體系,不斷造就產業空洞化等影響;(四)平成市町村合併政策反而生產新區域內部的差距等問題,加上日益浮現的高齡少子化與貧窮化,是上述綜合病徵的源起。
2019瀨戶內國際藝術祭的重要景點之一犬島精煉所美術館在一百年多前曾是煉銅廠。(攝影/Brian Liao)
國土規劃及其土地使用變遷引發的複雜裂痕,是第二層暴力核心。因地方政府長時提倡區域均衡、人可致富與超越東京的美好幻想,難敵國土規劃的決定性要害。具有高生產及高科技能力的大型企業,集中於太平洋沿岸(表日本),而公害與風險得由地方承擔(日本海側的城市是種汙名);後者透過引入風險補償機制(如電力三法),再使太平洋沿岸區域形成中心與週邊的支配關係,加上發電廠製造的電力輸送至大城市,形成高橋直哉所謂的殖民體質,加劇山村衰退。
對中澤秀雄而言,「全國綜合開發計畫」具有產業原則、高速增長原則、中央主權與「區域分工」的整齊劃一(無視差異),加上稅制補貼和財政融資等誘導邏輯,欲使地方政府照單全收,然經濟與公共建設開發停擺的惡性循環,最終導致資金與就業人口的外流。爾後論及地方步入「渡假村開發」國策,化約為競逐中央施捨補助資源的動機,甚至「市町村合併」亦抱持相似態度。瀨戶內海等知名地景藝術節及其反映的社會問題,反映區域惡性競逐體制後的若干變體。
自民與民主兩黨勢力對「地方」的選票攻防,是第三層暴力來源。「NHK放送文化研究所」於1973年始,每五年一循環,進行「日本人意識」調查,發現握有投票權但不支持兩黨的「無支持層」,從38%(1988)上升至57%(2003)。
兩黨的共同關鍵在於如何操作「地方」選票,以吸引更為廣大的「無支持層」意圖。尤在平成年間後,政黨之間於都市圈爭奪選票更益明顯。
區域與人口劃分固然是政治資源挹注的主要考量,但攸關變化的,卻是1998年自民黨在僅有三名的大城市選區落敗後引發的黨內批評,其中一項便是城市發展向來未有人關心,而地方過度依賴公共投資的經濟。從此,自民黨內部發展出「犧牲地方的分配計畫」,盡力進攻都市選區,這讓2004年的在野黨找到新的政治戰術,實施「以地方包圍城市」方針。
民主黨以城市起家,但依靠非都地區作為重奪政權的起點。中澤秀雄認為背後勝選因素,在於居住「地方」的人們心中,對「國體」至上的忠貞、及社群團結感的雙重解體。這些公正感瀕臨喪失,轉為遺棄感;而小泉政權以降,所推行「選舉與集中」這一帶有新自由主義特色的政策,使周邊區域更受忽視,加上主張「結束對村落的重視」及「向城市集中」的經濟思維主流化後,反倒成為民主黨翻轉政壇的關鍵原因。
2016瀨戶內國際藝術祭栗島中心艾絲特.史塔克(Esther Stocker)作品《Contours of Thinking》。(攝影/許翼翔)
三、小結
當今論及「創生」政策的「起點」,我們得重視上述暴力要素。換言之,從民主黨於2009年勝選的地方戰術,到國土及區域規劃的經濟導向,其中地方民眾的公正感淪為政治操作下的遺棄感,遠超越「限界集落」、「高齡少子化」及面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼,更多是符合特殊情境下的日本近代化處境。
日本「地方創生」背後,一方擁護保守主義特質,一面進行新自由主義式的競爭、資本集中與公共福利削減等困境,弱勢者應何以生存?或因「創生」再度犧牲?而台灣是否也想步向相似之途?
正因「地方」從不是靜止狀態,面對「地方創生」,若無法先行瞭解「地方犧牲」,我們該如何「創」?使之「生」?規劃者究竟能否在糾纏不清的紋理中,抽絲剝繭出多少至為核心的要素,思索土地使用變遷的限制與難題。令人扼腕的是:日本有其該誠懇面對的困境,與台灣土地使用脈絡不可同語,要如何集思廣益探討土地問題才是迫切關鍵。
林正尉( 1篇 )

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