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【蕭文杰專欄】評論〈文化部文化資產執行情況與困境報告〉

【蕭文杰專欄】評論〈文化部文化資產執行情況與困境報告〉

10月31日文化部於立法院做了〈「全國公有與私有古蹟、歷史建 築及無形文化資產之維護管理與保存執行情況及困境」 專題報告〉,內文中用簡短文字提及文化部未來相關方向與做法。筆者針對專題報告分析現狀,並給予建議與評論。
「2018年全國文化資產會議」之後,文化部廣蒐意見,10月31日於立法院做了〈「全國公有與私有古蹟、歷史建 築及無形文化資產之維護管理與保存執行情況及困境」 專題報告〉,內文中用簡短文字提及文化部未來相關方向與做法,礙於篇幅,筆者以文資保存觀察者的角度,針對有形文化財部分,做簡單分析評論。
文化部長鄭麗君。(本刊資料室)
首先文化部部長鄭麗君指出,文化資產保存觀念應由搶救單棟、單點文化資產的「文化保存 1.0」思維,邁向建立整體文化資產保存發展體系的「文化保存 2.0」,亦提到2018年5至9月間所舉辦的「全國文化資產會議」,包含12場分區論壇,一場全國大會,廣納各界建言,這一部分應該給予肯定。
文資局總預算兩年成長為1.6倍,也足見部長在經費爭取有用心之處,目前修法方向也朝向正面,不過現實與理想卻仍是有距離的, 以下針對專題報告分析現狀,並給予建議與評論。
一、部部都是文化部嗎?
 
鄭麗君的確多次倡議並逐步推動「部部都是文化部」,由中央跨部會共同保護文化資產,不過筆者目前觀察是文化部即使戮力以赴,仍有「鞭長莫及」及「力不從心」的現象。
以新北市淡水木下靜涯故居為例,2011年公告登錄為文化資產「歷史建築」,2017年編列修復預算1,200多萬元,卻被行政院主計總處剔除。2018年9月財部國產署再次爭取2,000萬預算,打算修復停擺的木下靜涯故居,但是即便到了2018年,新北市文化局依舊無能,屬於地方政府監督職責的新北市還在盼文化部能夠共同協助修復。
木下靜涯故居大門左側半戶外簷廊空間。(© 新北市歷史建築淡水木下靜涯舊居修復或再利用計畫報告書)
木下靜涯故居雖然只是小小個案,但是也凸顯許多公有財產文資管理單位,不願意依照《文化資產保存法》(簡稱《文資法》)編列預算,進行古蹟維修,而這現象不只是只有國有財產署,中央政府與地方政府的公有文資單位皆有這個現象,例如位於管理單位的是財團法人台灣鐵路管理局職工福利委員會「鐵路局機務段員工連棟宿舍」閒置;管理單位是台鐵的彰化台鐵舊宿舍群呈現廢墟狀態;管理單位是國立台灣圖書館的青邨國建館荒廢;管理單位是陽明山國家公園處的青邨圓講堂廢置養蚊子;管理單位是台北市政府警察局的草山派出所部分倒塌……許多文資都有頹敗傾倒的類似現象,而公部門即使面對《文資法》的罰則亦不痛不癢,主要是罰金並非由失職公務人員負擔,地方文化局本來可以依照《文資法》徵收代履行所需費用,或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地。但是卻不願意得罪其他機關去依法執行,行政首長也缺乏意願出面與各單位溝通。再加上地方自治的關係,目前法條文化部對地方文化局失職人員是無法懲處,這種狀況恐非能立即改善,部部都是文化部可能還是有一段距離的夢想。
市定古蹟草山派出所已經有部分倒塌。(攝影/蕭文杰)
但值得慶幸是今年台糖、台電及台水共徵才六名文化資產專業人員,台電也舉辦相關展覽,宣導文資保存,就公部門而言,具有象徵性意義,而是否能略有改變,值得期待。
台電由廠長示範超做電力文資使用方式。(攝影/蕭文杰)
二、逾50年公有建築文化資產評估方面
 
文化部提及,2016年7月公告修正之《文資法》第15條規定,興建完竣達50年以上之公有建造物,於處分之前,應通報主管機關進行價值評估,並決定是否啟動文化資產列冊追蹤、指定登錄審查程序或為其他適宜之列管措施,建構公有文資完整保存體系。
此為立意良好的政策,但是若地方文化局刻意忽視,文化部亦可能因缺乏罰則,導致地方政府公然抗命。列舉來說,50年以上的公有建築,未經過文資評估就拆除的有金門三獅山砲堡金門雙乳山坑道高雄旗山日式宿舍高雄二戰遺留機堡等。
另文化資產評估,往往過於草率,缺乏事前研究,委員往往淪為背書工具,如之前國立台灣大學鹿鳴堂的審議委員在沒有足夠資料,也未發包研究計畫下,就請委員現勘,並判定為不具文資價值,所幸公民補充新事證即時阻止,終於在11月30日正式取得「歷史建築」身分。
國立台灣大學鹿鳴堂。 (© 維基百科)
而文化部於施行細則17條規定,文化資產價值評估結果,應公布於主管機關網站,目前多數地方文化局並沒有依法公布,顯然有嚴重怠惰。文化部是否能在未來修法,加強對地方政府的管轄權,是未來此類文化資產能否保存的關鍵,筆者建議50年公有建築要變動前,管理單位應將基礎調查資料提供給予文資委員會,才不至於每每淪為背書型態的文資審議。
三、強化列冊追蹤功能方面
 
文化部指示:列冊追蹤「現場勘查或訪查」程序, 參與現勘專家學者人數設定為三至五人。且列冊追蹤現勘後,仍應召開審查會議或提送文資審議會以進行充分討論,再作成是否列冊追蹤之決定。不可否認的,若按照文化部的方式進行,列冊追蹤的文資的確會因此改善,但此法仍有模糊空間,例如仍應召開「審查會議」這樣字眼,因為若只是「審查會議」,依舊只是少數委員,由三至五人決定文資的生死,為何不明訂必須提送文資審議會,進行正式審議呢?
另公有文資列冊追蹤,依法應該予以公布,至今立法已經超過兩年,文化部依然無法要求地方文化局嚴格實施,有法不做、有法卻沒有罰則,這有什麼用?地方政府依然持續怠惰。
而地方政府仍有自行自創未經公告之原則,公然挑戰《文資法》母法,舉例來說,2018年10月發現台北市中正區延平南路156號周遭、延平南路和中華路一段81巷口,發現有台北城牆石遺跡,公民立即通報台北市文化局,台北市文化局承辦人員在未經文資委員現勘下,便自行表示能以塑膠瓦楞板阻隔後再繼續施工,後雖經議員要求必須會勘,台北市政府也僅找來一名文資委員現勘,此行徑公然牴觸《文資法》第57條,及《文資法》施行細則第27條所必須審議的法規,現勘委員人數亦少於《文資法》,必須符合三至五人的規範,但若文化部若無法堅持,急著毀滅文資的地方縣市政府也就有樣學樣,列冊也只是徒具形式。
至於台北市的列冊老屋總清查,其實也與母法牴觸,因為列冊追蹤的文資即使要解除列冊,是必須依法審議,而非可以透過這種所謂清查就解編,問題是文化部面對民眾質疑怎麼不依法釋函?是怕得罪地方政府嗎?
四、加強公民參與機制方面
 
文化部目前建置「國家文化資產資料庫」及審議動態追蹤是一大進步,然而, 審議動態查詢的資訊,文化部是否能有效掌握,其實還是有賴地方政府是否彙整上傳資料,根據筆者觀察,仍有不少縣市未將資料提供予文化部,這樣亦造成了所謂黑箱或遺漏,例如國立台灣大學警衛室文資審議、彰化台鐵宿舍20巷6號古蹟審議,就查無任何資料(2018.11.23查詢),顯然文化部仍無法充分掌握地方文化局的進度。
另文化部帶頭示範訂定「文化部文化資產審議會旁聽要點」是好事,但是公民團體仍有許多不滿,主要是地方文化局在執行時仍有許多漏洞,例如列冊規範於現勘前三天進行通知,然而,實際施行狀況則經常是地方文化局在週五下班前將信件寄出,週一就進行會勘,等公民真的收到信件通知時,不是已經過了、就是根本措手不及、來不及請假,因此無論是現勘或是審議,都建議必須更放寬條件,並電話及E-MAIL通知提報人。
彰化歷史建築台鐵宿舍理髮廳已經接近倒塌,自2012年登錄至今未修復。(攝影/蕭文杰)
五、審議專業化及透明化、利益迴避方面
 
在文資審議方面,文化部將修法,將專家學者及民間團體委員人數比例,由現行2/3提高為3/4;各類審議會擬從二個以上修正為五個以上。此外,亦將明定委員名單應公開,並應通知所有人、提報人、利害關係人等出席,擴大公眾參與。
關於這樣做法與調整,筆者給予肯定,但是將專家學者人數比例提高,是否能阻止所謂的文資被縣市首長壟斷?就現狀來說,仍然不樂觀,以台北市文資委員為例,台北市文資會目前官派五人,學者專家16人,正好符合所謂3/4,官派委員根本毋須減少,而台北市文資委員會過去卻屢屢傳出黑箱審議,或是審議結果被認定為不公,其原因是學者專家多任教大專院校,但現實是專家委員經常因為學校事務無法真正出席會議,某些文化局舉辦文資會議時,又會刻意遺漏某些委員的情況不時出現。
而官派文資委員是市府官員,聽命首長,一場文資會議,官方與民間專家委員出席人數大約是11至12人。而成為法定文化資產,需要全體出席2/3的委員通過,這也表示只要擁有四位官派委員就可以執行縣市首長之意志,導致專業委員淪為背書工具,而最近洲美古厝的文資審議案,開發單位的台北市都市發展局局長林洲民、工務局長彭振聲都以文資委員身分參與文資審議投票,導致公民質疑沒有利益迴避。
因此,筆者建議官方代表僅文化局長一人即可,僅須依法、依程序,公正主持會議,文資委員的審議、聘用過程也應更加公開,接受公民檢驗,這才是真正達致公開透明的方法。
木下靜涯故居入口處。(© 劉育銘)
六、強化私有文化資產保存誘因
 
在此部分文化部指出:2017年12月已修正「文化部文化資產局文化資產保存修復及管理維護補助作業要點」,對私有文資之補助比例由90%提高至95%,降低私有文化資產管理人經費自籌比例。
不過,筆者認為關鍵並非在於補助費用為90%或95%的問題,因為,補助款在過去為人詬病的主因,是其分配方式是中央政府負擔50%,地方政府負擔40%,地方政府經常以財政狀況為由,拒絕予以補助,這也導致私有古蹟所有權人不滿,不願意指定古蹟。因此這一部分必須有更能保障所有權人權益的方式。
關於私有古蹟,文化部未來也研議擴大引進資源,及對私有部分文資容積移轉及獎勵,但這僅是未來大方向,細節仍未公布。未來仍有待觀察。
七、提高破壞文資罰則
 
2016年《文資法》雖然已完成修法並提高罰則,該法第103條規定破壞古蹟處6個月以上5年以下有期徒刑,得併科新台幣50萬元以上2,000萬元以下罰金。
文資修法的目的顯然是罰則過低,但比對2005年版本的《文資法》本刑5年以下有期徒刑,刑責並未變動。而依據《刑法》第41條,5年以下是可以易科罰金,每日最高罰金不過3,000元。
文資修法之前,破壞暫定古蹟蘆洲秀才厝判罰金18萬元,而2018年法院依舊判破壞圓山水神社的罰金亦是18萬元。也就是即使修法後,破壞古蹟並沒有因此真正地加重處罰,這對於嚇阻文資被偷拆其實並沒有太大作用。故未來修法是否將本刑修改為不得易科罰金的刑責呢?
結語
 
總體來說,對於的文化部而言,文化資產的管理是很繁複,也很無力的,但是面對文化資產的守護,文化不應該怕麻煩,此刻除了推廣保存觀念外,更應該持續立法修正,才能避免文資因為工具不足,不斷地被毀滅。
蕭文杰( 44篇 )

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