從英國案例看行政法人

台灣對行政法人的主要認識始自日本在20世紀末期政府再造風潮中，向英國借鏡所引進的組織型態，專指由目的事業主管機構依法律設立之公法人，其所執行的特定公共事務具有專業需求或需強化成本效益、不適合由政府機關推動但亦不宜交由民間辦理、所涉公權力行使程度較低等特點。如公立大學、博物館、研究院等不欲與政治操作過近，又不需要承辦人員居於國家機關之地位、行使統治權作用之行為的單位，就是行政法人的首選。行政法人博物館因為執行公共事務，不利市場競爭，政府仍會循預算程序核撥經費並予以監督；而博物館從官僚體系中解放，也可望提高靈活度及競爭力。所以除了日本，法國、西班牙等國在過去數年都有博物館行政法人化的例子。台灣首間行政法人為國立中正文化中心（現為國家表演藝術中心），2011年《行政法人法》制定實施之後，各行政法人的個別組織條例都以此法為依歸。

《行政法人法》共六章，主要內容如下：第一是設立負責決策的董事會與負責審查的監事會。行政法人的執行長，如館長或藝術總監，也由董事會聘任。第二是財政的自主。自籌款收入的使用可以自行支配，但因行政法人的主要預算為政府補助，政府會以績效評鑑來評量效率，如果行政法人在採購特定項目時，過半的預算來自政府補助，也仍適用《政府採購法》。第三是不晉用公務人員。行政法人的員額編制、考核、待遇等也不受行政院人事行政總處管控。

董事會因對外代表法人，是行政法人成敗與否的關鍵。在國立中正文化中心改制前後及高雄市文化局「一法人三館舍」的提案中，董事會的組合尤其引起諸多討論。董事如果多是政界人士，不免讓獨立性大打折扣；如果多是民間人士，又很難說服對董事會運作陌生的台灣社會其公正性；如果背景各異，恐有外行領導內行之嫌；如果同樣都是藝術專業，董事、館長職責似又疊床架屋。目前各國行政法人博物館對董事會的定位不一，但以英國與台灣的設計最為近似，英國的泰德美術館（Tate）也是少數有常態藝術家董事的美術館，足資借鏡。

英國於1753年創立世上第一個公法人博物館大英博物館（British Museum），目前文化部所轄的國立博物館也都為設有董事會的公法人（稱非政府部門公共機構，Non-Departmental Public Body），董事資格通常沒有性別、學歷、國籍等限制，只有泰德美術館慣例會有藝術家出任董事，堪稱20世紀英國最著名的雕塑家亨利．摩爾（Henry Moore）就曾兩度擔任泰德美術館的董事，當時接送摩爾往來工作室及泰德美術館間的助手卡羅（Anthony Caro），日後以抽象雕塑成名，也獲聘為泰德美術館的董事。1992年英國《博物館與畫廊法》（Museums and Galleries Act）重新規範泰德美術館董事會的組成時，明文要求其中一席保留予國家畫廊的董事、三席予現在仍在創作的藝術家。這樣的設計是因為泰德美術館早期實為國家畫廊的分館，雙方保持聯繫有助彼此區隔，而且美術館與藝術家社群息息相關，有藝術家董事的董事會，可以更加掌握藝壇脈動，彰顯兩者的共生關係。

英國國立博物館的董事屬兼職，不支薪也不參與日常工作，以避免政黨酬庸或董事、館長雙頭馬車的困擾，但董事會是公眾利益的守護者（guardians of the public interests），對外代表博物館，館內重大事務必須由董事會裁決。泰德美術館的董事除了出席每年六次的董事會會議，還會依個人專長參加不同的委員會（committee），另行開會五到八次。也就是說，從文物徵集到財務投資，每個攸關美術館走向的委員會，都有董事坐鎮，而藝術家董事多半會是典藏委員會的委員。

泰德美術館的文物徵集程序分為幾個步驟。首先，任何泰德美術館考慮購買或接受捐贈納入館藏的作品，都會由學有專精的館員先行評估，再移交給泰德三大典藏重心─20世紀之前英國藝術家作品、20世紀之後英國藝術家作品、國際藝術家作品─的相關團隊（Monitoring Group）討論，要價在十萬英鎊以下的作品，接下來審核的典藏小組（Collection Group）可在館長主持下購買，事後再向董事會報告；十萬英鎊以上的作品則須提交典藏委員會（Collection Committee）；超過25萬英鎊的作品，還必須由典藏委員會再送董事會決議。其他委員會的運作模式大致如此，基本上前置準備或常規業務會由館員完成，只有關鍵性在一定程度以上的決策，董事才會介入。

泰德美術館的董事14席全由首相任命，為防徇私，美術館在董事開缺時會公開徵選，詳述所欲徵求的董事背景，如具募款經驗或律師身分，再由國家公職委任辦公室（Office of the Commissioner of Public Appointments）的代表及現任董事共同面試後，推薦兩名以上適合人選予首相勾選。董事任期四年可連任，但藝術家董事不可連任。董事就任時必須揭露利益衝突，每次開會會議紀錄也會上網公布，務求透明、責信（accountability）。泰德美術館的藝術家董事多具豐富的創作資歷和相當的國際名聲，且願意為藝壇喉舌、爭取權益，不過，在現實層面上，既然他們的藝術地位已受肯定，很有可能早是泰德美術館策畫展覽或典藏標的時鎖定的對象。如亨利．摩爾首次出任泰德美術館董事不久，就接到美術館的雕塑委託；第二次擔任董事時還在館內舉行盛大的個展。事實上，泰德美術館曾在30年內（1961-1989）購入13個藝術家董事（包括卡羅）的作品。雖然此後董事會考慮到社會觀感，盡量有所節制，但2005年《星期天電訊報》（Sunday Telegraph）對泰德美術館以70萬英鎊購入藝術家董事歐菲利（Chris Ofili）作品的報導，又引起大眾的關切，徒令實至名歸的典藏蒙上自肥的陰影。此外，藝評家李大衛（David Lee）指出近年來泰德美術館的藝術家董事幾乎都是「透納獎」（Turner Prize）得主。透納獎由泰德美術館舉辦，是西方當代藝術能見度最高的獎項之一，獲獎人得此肯定幾乎都能成就大名。李大衛質疑這些藝術家董事因為對泰德美術館心存感念，很難起到督導的作用，又因為新董事是由原有董事面試產生，長期近親繁殖下，泰德美術館的董事會極有可能成為一言堂。

其實泰德美術館董事會中，非藝術家董事才是多數，他們來自不同領域，但都是基於熱愛藝術、回饋社會的想法，才會願意每月平均撥出一至兩天閱讀文件、參與活動、出席會議，在時間的貢獻之餘，也不吝於動用專業、人脈、甚或財力來協助泰德美術館的經營管理。如甫於2016年6月開幕的泰德美術館新館，共耗資兩億六千萬英鎊興建，來自官方的補助不到六千萬英鎊，其餘全由館方自籌支付，募款餐會因此成了董事會和館內高階人員過去數年的重點工作。前任董事斯圖津斯基（John Studzinski）和現任董事霍夫曼（Maja Hoffmann）、默多克（Elisabeth Murdoch）還各自捐出數百萬英鎊不等，共襄盛舉。

英國博物館的董事會採合議制，董事會主席由董事互選，而董事會最核心的權責之一即是館長的遴選，但這樣多元的組合真的可以跨越藝術疆界的鴻溝，做出正確的選擇嗎？必須指出的是，在一般的狀況下，董事會因董事連任或辭職等原因，本來就有人員流動，很少出現全體董事都是新血，對館務陌生、對館長一職毫無頭緒的情形。在泰德美術館的例子中，總館長塞洛塔（Nicholas Serota）今年70歲，已在現職服務28年，當年他應徵時對泰德美術館所做的分析「勇對困境」（Grasping the Nettle），被董事會譽為最具洞察力的報告，泰德美術館在他的帶領下，也確實面目一新。由於歷屆董事的支持與信任，塞洛塔的任期一再延長，即使保守黨及工黨已兩度朝野交替，始終不受影響，也說明了行政法人制超脫於政治之外的可能性。因行政法人所涉公權力行使程度較低，較無公務員忠誠度的考量，董事會如果覺得必要，也可延聘外籍館長和館員，如大英博物館及維多利亞與亞伯特美術館（V & A Museum）現都由來自德國的藝術史學家掌舵。

和英國相較，法國對國立博物館的權力下放來得很遲，直至1993年才有羅浮宮（Musée du Louvre）改制成為公共行政機構（Public Administrative Establishment，下稱EPA）。EPA和法人制精神類似，即允許博物館擁有收入自留、毋須上繳國庫等財政上的彈性，但法國雖陸續將羅丹（Musée Rodin）、奧塞（Musée d’Orsay）等博物館轉型，也賦予轉型後的博物館更多人事上的自主權，不過各館館長還是由總統透過部長會議任命，董事會（Board of Directors）的董事官方色彩濃厚，也不以託管人（trustee）為名。如國立凱布朗利博物館（Musée du quai Branly）是EPA制的民族學博物館，董事會的成員包括2位國會議員、2位地方政府代表、7位文化部教育部等中央部會代表、4名專家、館長本身及3名館方職員代表，主在訂定博物館行政及發展策略、協助政府和博物館溝通順暢，博物館另設有學術諮詢會（Scientific Advisory Body），是凱布朗利博物館在研究、展示方面的外援顧問。同樣地，館長也是學術諮詢會的當然成員，但其他國內外委員，則多是學者或文化資產、博物館界從業人員，如亞維儂大學校長、劍橋大學考古學與人類學博物館館長等。日本行政法人博物館的作法和法國接近，也是由監督機關任命館長，也設有學術性質的諮詢會。

台灣當初沒有採行此制，也許是認為這樣的設計不能擺脫政治干預。法國總統歐蘭德（François Hollande）親自面試羅浮宮三位館長候選人的舉動，或者可被視為是國家重視文化的表現，但在政黨對立明顯的台灣，文化部長或文化局局長所任命的非公務員人選，很少能不帶藍綠情緒的被解讀，反而有悖行政法人的中立性。法、日系統的行政法人，因為董事會組成多限於官、學兩界，對於博物館自籌款中的募款或贊助尋求， 也較無法施力。

在自籌款和績效評量方面，各國做法並無太大差異。行政法人本來就是為實踐公共事務而設，政府必須給予補助，不能任其完全自給自足，各館的門票、衍生商品、會員費、捐款、餐飲、贊助收入等收益則被列為是自籌款，與來自政府的補助合列預算。因為各館的先天條件不同，自籌款佔總預算比例的設定不同，如知名度有限的小館不易取得外界資源、英國國立博物館常設展免費入場，它們的自籌率比起每年參觀人數近三百萬、每張門票12歐元的法國奧塞美術館，自然都來得低，監督機關和博物館應當就過往成績、未來潛力、同級其它館舍表現等因素做出全盤性的檢視，才能訂出合理的自籌率。自籌財源提供了常受經費不足所苦的博物館一個轉圜空間，如前述的泰德美術館，就是因為館方能夠毋須全然仰仗政府分配，才得以建立具前瞻性的新館。

但自籌財源也是繼董事會後，法人化在台灣最大的爭議點，常被視為是博物館商業化的起點。論者多以為政府會藉提高經濟效能之名行削減補助之實，逐步增加博物館的自籌率，迫使館方朝媚俗吸金的展演內容靠攏。無可否認地，自籌率的達成是績效評鑑的構面之一，而績效評鑑的其他構面，如觀眾人數、參觀滿意度、教育活動場次等，也都以量化指標為主，的確很容易流於數字的迷思，讓法人化與企業化在無意中畫上等號。

對董事會制度的生疏和對商業化傾向的排斥，使台灣推動行政法人的過程波折重重。尤其2015年立法院通過《博物館法》，從此自籌財源達一定比例的公立博物館，也得設置作業基金將一切收支納入，並可以此基金增聘編制外人員，具備和行政法人相似的會計及人事解套功能後，行政法人的誘因似乎又再低落了一些。但設置作業基金的博物館和行政法人仍有一段距離：第一，依台灣《公益勸募條例》所載，公立博物館只能被動接受捐贈，無法主動進行勸募，很難做出長期規畫。第二，沒有改制的公立博物館，行事仍受上級機關如文化部或文化局所限，主力也還是公務人員及教育人員，且因政府厲行瘦身政策，博物館規模無法視需求擴大，編制外的人員只能以約聘雇任用，非長遠之計。

博物館如在創建之際已設定為行政法人，雖仍需自訂人事管理規章，杜絕外界不當濫用的猜測，相對還是比較單純。如經轉制而成，則須一併處理原任職員工權益保障、原有公有建物典藏如何藉出租、無償使用或捐贈予新法人使用等眾多具體事宜，國立中正文化中心當年曾有藝術總監朱宗慶連寫52封信與內部員工溝通美好願景的前例，可見組織改變對內外的衝擊。但除各地方縣市文化局最近對行政法人美術館的體制考慮外，新任文化部長鄭麗君5月受訪時亦提到未來文化部希望搭配行政法人中介組織，與政府形成推動體系的想法。究竟行政法人制是否值得藝文機構暫時的陣痛來換取長久的鬆綁?在台灣脈絡中 ，這顯然是一個還待更多辯論求取共識的議題。