終結文化政策的大迷航！

回顧這一個執政期的文化政策，藝文界也許感覺「變化不少、推進不多」。包括文化政策學界和文化法學界所推的《文化基本法》，每逢選舉都有人提，但始終沒有進入政策程序。《文化基本法》的真正精神，在於文化政策與民主精神的高度連結，並非用於中央文化部門的行政解套，然而不深思者把它當成宣示性立法，推動者只是徒留了一個讓候選人在選前收編文化人的空洞承諾。

文化政策的紛擾不斷，主要都出自官方政策與文化界期待落差過大，事件包括宜蘭縣政府以圖利之理由刪除黃春明駐點的「百果樹紅磚屋」藝文咖啡館98萬補助、中研院在蘇花改工程旁的「漢本遺址」挖掘任務被花蓮縣長稱為「考古霸權」而受阻、「台北電影節」主席李烈因不堪官方介入之擾而辭職等。而文化資產不保的速度更是如燎原之火，台北市長選前對文資的承諾無一實現，包括文萌樓、南港瓶蓋工廠等都沒有結論，反而拆除決議再加一樁：在都發局強勢主導下，台北市舊議會決定拆除。

耗資54億的台北藝術中心，在去年7月由於籌備處標案報告未過，工作團隊被迫解散，須重開新標案而使籌備工作停滯。籌備處以標案方式處理，導致專業人士被以廠商對待，且限定一年一標，引發專業者的抗議，表演藝術聯盟理事長于國華責問台北市政府：「文化局如果不長進，不學會用專業態度面對專業團隊和專業問題，用找下包的心態把專業團隊當包商使喚，再好的團隊也被踐踏到爛」。而桃園市議員質疑市府圖利特定人士而當場詢問「鍾肇政是誰？」的例子，也凸顯了文化政策最失靈的地方正是在政府單位。

近年，民意代表強力介入文化政策的關鍵績效指標（KPI）、城市行銷效果，並施以監督人潮、民意、觀感，以及防堵弊案的滲入式文化管理，促使文化政策將績效的任務自然地轉嫁到接受補助的對象，而使得出席率、銷售額、媒體效應成為申請補助者的任務，既把原屬於典藏、育成功能的機構搞得不得安寧，也讓應該潛移默化的文化生產變成早產兒，而文化政策制定者自己也一頭竄進了文創政策迷航到現在。文化部成立之前的文建會曾於2011年頒布「補助民間推動文化觀光定目劇作業要點」，補助了四個團隊各500萬，分別在台南、台北等地舉行定目劇，想「藉由定時、定點的藝文演出，提升文化觀光的內涵與品質」。但當時的實際結果顯示了台灣並無定目劇的發展條件，該辦法隨即在2013年終止。

另外，「公民服務」成為對付民意代表對效益質詢的策略，例如台北市文化局為了和煙火秀搶觀眾，勞師動眾地在2015／16跨年之夜要台北當代藝術館、台北國際藝術村、西門紅樓、中山堂等八個文化館舍開放民眾進館夜宿。而苗栗縣的文化政策好大喜功，繼三大男高音後，2014年還邀請英國「世紀女伶」莎拉．布萊曼（Sarah Brightman）演出，男高音及莎拉．布萊曼共花費掉苗栗縣2.2億的經費。而台中市不但將在2018年舉辦花博，台中市文化局也在2015年舉辦了首屆「台中花都藝術節」，活動總經費高達5,748萬元，200多場活動的觀眾人次達200多萬，讓台中市政府誤認民眾有「節慶飢渴」，市長竟宣稱會「盡力安排活動平均在一年四季辦理」。

文化預算極低是各縣市普遍狀態，以2013年為例，新竹縣的2.2億、南投縣的1.8億、嘉義縣的1.4億、嘉義市的2億、基隆市的1.6億、台東縣的1.6億和連江縣的9千萬等八個縣市的一年的文化預算，甚至不夠一齣「夢想家」（2011）的演出耗費。然而儘管資源短絀，各縣市還是盡量在從事巨型開發案，例如2016年新北市文化局本身的預算也不過17.58億，但即將要開工的新北市美術館總體工程預算就高達16.9億；台中市的媽祖主題園區在2015年光是媽祖像的基座工程就花掉了6億預算；財政崩盤的苗栗縣在2014年落成的客家圓樓則耗資1.2億。

再從補助經費觀察分配到藝文活動上的資源，以各縣市文化局的預算和補助比為例，例如宜蘭文化局2015年的預算約為3.5億，補助藝文活動則是2.7億，將宜蘭縣內的173個藝文團體相除，平均每個團體每年僅分配到156萬，以此經費既要養人、也要辦活動。而檢視台北市狀況，文化局2015年預算約39億左右，直接使用到藝文活動者不到4億。同時，在補助藝文活動的申請案方面，有774件的申請案獲補助，補助總額為6,696萬，所以絕大多數的獲補助額都只在10萬以內。而即使是文化部和國藝會的補助額也是申請總經費極低的比例，可以想像為了熱情而勉強執行計畫的創作者和團隊，持續處在自我精力和時間的剝削之工作狀態中。

從各縣市的決策模式來看，不斷的巨型園區與館舍建設、比規模人潮的密集節慶，以及無數的小額補助的資源分配，加上六親不認的公開招標之政策結構，讓人覺得台灣的文化政策眼光裡，有選民、有觀光客、有回饋金、有民意代表，但是沒有創作者、專業者的政策邏輯。以此推論，台灣會出現「考古霸權」這種蔑視知識體系的白丁之論，也不足為奇了。

以中央的資源來看，文化部主要資源投注在其主管的機關上，2016年總額167億的預算中，在補助方面，直接撥放在表演者、團體上的，表演藝術類約2.9億，視覺藝術只有5,400萬，文學出版類則是4,500萬，國內各公機構對創作者的補助絕大部分必須以活動或展演企畫申請經費，只有國藝會有「創作」類補助，而國藝會2015年整年對文學、表演和視覺藝術的創作補助總額僅約1,700萬，最常見的補助規模則是落在20萬以下的額度。

除了落在創作端的經費比例極低外，從以計畫養人的政策現象觀察，顯示我國的文化政策只支持生產，卻不支持生產者，也就是不支持藝術家。這種文化政策的影響有二：其一，藝術家的身分、經驗、藝術成就和歷史定位，並不是文化政策的考量。以這樣的詮釋，就不難理解為何屢屢有黃春明等已有聲名的文化人，自許為地方、社群奉獻，卻反被政策冒犯的事件。其二、創作者和團隊必須馬不停蹄地提計畫、申請經費、執行和結案，才有可能維持較穩定的收入，形成了創作者快速消耗的藝文生態。優人神鼓即為最好的例子，該團隊於2012年因過度耗費而宣布休息三年，直到2015年才再度有新戲碼登台。但優人神鼓當時對政策的建言：不要讓創作者消耗在持續開發新劇碼的壓力以及無數的結案行政細節裡，官方似乎無所反省。

在創作者經濟條件方面，台灣經濟研究院於2014年以200多位視覺藝術家的問卷調查得出的研究，得出了視覺藝術家平均月收入2萬元左右的研究結果。而在2013年兩位小劇場人，王珂瑤和藍貝芝以159份問卷做成的「劇場人工作收入調查」，顯示出公共資源的落差：該調查顯示了劇場收入極其微薄，劇場人必須兼職才能生存。而即使有兼職，平均月收入2.5萬以下的仍占64%，若扣除兼職，收入不到5,000元的占26%，能光靠劇場收入維生者僅10%。而針對社會條件，受訪者有43%沒有勞保，同時有許多受訪者指出，創作者、文化自由業者面對的二代健保補充保費的負擔，更是「立法搶窮人」的受害者。這份調查中，頗多受訪者認為不少政策的決定和執行過程讓外行主導了內行的生存空間，批評文化部門完全沒有意識到二代健保對藝文人士造成衝擊。上述這種現象，正是缺乏重大政策之「文化整體影響評估」制度的結果。

藝文界對於文化政策屢次的沉痛呼籲，並不只是要叫窮和爭取經費。誠如上述的劇場人對政策的評論，並不只是點出待改善的「生產－市場消費鏈」問題。正如臺灣文化政策研究學會理事長劉俊裕在一場討論自由貿易協訂下的「文化例外」講座上感慨發言，如果無數專家、學者、創作者和行動者出自使命感，絞盡腦汁提出文化例外的可行性，而政府部門卻是被動受勸說，對捍衛文化尊嚴的防守線無動於衷，那做為奉獻的藝文人士「我們就輸了」！

台灣的文化政策從2002年的文化創意產業開始，不停地在政策迷航中。文化政策疏離了維持社群創造力、文化自主性、保障表達自由，以及守護文化累積的核心責任，緣木求魚地從「分配公平性」和「補助計畫的獲利性」尋求民意代表的理解，卻反而扭曲了文化政策職權。文化政策的任務多重，包括a.文化權－公民文化參與的平權；b.文化財及文化成就的分享權；c.藝文工作者的創作及展演權、d.藝文教育普及化；e.讓創意向市場延伸，以及f.文化產品的消費刺激。但近年的政策愈來愈趨於集中在最後兩項，且因為人事更迭過速，也造成了公文化部門的任務中斷和職權迷失，導致政策的重點不明。這個現象包括文化部於去年一度提出建議，以10億的學生「圖書券」刺激預計56億的書市產值。該提案因公平性和效益性備受質疑而未執行。同樣的，只短暫存在（2010-2013），為了刺激消費和藝術教育的「學生觀賞藝文展演補助及藝文體驗券發放辦法」，也是基於產業鏈中端的考量，並非改善創作端的環境。

我們在爭取公共經費之際，同時也察覺台灣整體資源不足、稅賦負擔分配不公的嚴重問題，除了文化外，教育、醫療和福利政策也都同受其害。沒有任何政治人物敢在競選政見中提出稅改政策，而2008年總統選舉時的4%文化預算承諾之天方夜譚也即將闔書。然而創作端要改善的，也不是增加補助額度即可，合理的官、民合作和互信關係，對專業性和藝術自主性的尊重，維持創作者累積的經驗，以及理解文化生產「有創造也需要沉澱」的節奏，都在文化政策的核心責任之內。

藝文生產有反芻社會的本質，而民眾藝文的參與行為不在於持續的耗損和消費，而是在於建立「價值取向」之付費選擇。這樣的選擇正在民間形成網絡：在獨立書店東海書院的旁邊開著上下游市集的店面，在虎尾厝沙龍裡有在地小農的無毒農產品售貨架，水牛書店以餐飲業補貼書店和在桃園新屋鄉的「學田」偏鄉兒童英文教育等，都是顯例。而許多支持國片者以包場、口耳相傳途徑相偕進場，更是休閒消費行為裡的文化態度之展現。民間力量已經在集結、整合、行動了，政府能還再裝睡、再夢遊嗎？