保持了「一臂之距」然後呢？文化機構行政法人化的再造之路

《臂距之外：行政法人博物館的觀察》

從中央到地方，「行政法人」儼然成為最夯、卻也令各館感到最慌的詞彙。為何一夕之間藝文機構竟然應該跟政府保持一臂之距（arm’s length principle）呢？有嚅囁難以聲張無常感的憋屈：館員不是沒有話語權，但拒絕組織改革彷彿正坐實公教人員不思進取、故步自封的汙名。有對行政法人一知半解的陌生感：名稱毫無情感溫度的法人博物館，到底為何是公行學者追捧的範式？

2017年，高雄市立美術館（以下簡稱高美館）及臺南市美術館（以簡稱南美館）率先成為臺灣的行政法人美術館，潘朵拉的盒子一經開啟，此後數年，對行政法人經營方式感興趣的藝文單位呈暴風式成長。除了已成立的文化內容策進院、國家電影及視聽文化中心、臺北流行音樂中心、臺北表演藝術中心、高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心及苗栗縣苗北藝文中心外，臺中市美術館、桃園市美術館、新北市美術館、臺北市立美術館二館等都曾考慮法人化的可行性（王一芝，2018）。籌備或觀望中的尚有文化部與交通部的國家鐵道博物館，以及轄下包括國立自然科學博物館、國立海洋科技博物館、國立海洋生物博物館等科學型博物館的教育部。

從中央到地方，「行政法人」儼然成為最夯、卻也令各館感到最慌的詞彙。

驚慌來自於許多情緒的疊加，有莫名從公教體系被逐出的背叛感：同樣都是鐵飯碗，為何一夕之間藝文機構竟然應該跟政府保持一臂之距（arm’s length principle）呢？有嚅囁難以聲張無常感的憋屈：館員不是沒有話語權，但拒絕組織改革彷彿正坐實公教人員不思進取、故步自封的汙名。有對行政法人一知半解的陌生感：名稱毫無情感溫度的法人博物館，到底為何是公行學者追捧的範式？

臺灣的行政法人法初議

1980 年代以來，世界各國政府在公共行政新典範的催發下，相繼推行組織再造以縮減開支、提高效率，許多原由公部門負責的公共性業務或活動，因此下放改交由新成立的單位執行（江岷欽, 劉坤億, 1999;詹中原, 1999 ; 孫本初, 001）。1997 年，日本橋本龍太郎內閣也在精簡、高效的考量下，參酌英國組再造中的政署制度（agency），首度提出「獨立行政法人」一案。

翌年，臺灣行政院也以「去任務化」、「委外化」、「地方化」及「行政法人化」四大軸線推動再造。其中「行政法人化」與前述日本行政法人（邱惠美, 2006a, 2006b）及英國非會公共組織（non-departmental public body）（賴森本, 許哲源,2005 ）最為接近，主要適用於「⋯⋯具有專業需求，或需強化成本效益及經營效能⋯⋯且所涉公權力行政程度較低」的機關（行政法人法草案, 2003），如研究、試驗、社教、文化、監理審議等五種類型（李逸洋, 2004, 頁59）。

行政法人國立中正文化中心（國家表演藝術中心國家兩廳院）在2004 年風光揭牌，成為我國第一個行政法人，首任董事會董事長為國立臺北藝術大學校長邱坤良，藝術總監則由改制前之中心主任朱宗慶擔任。此外，行政院核定為推動行政法人化優先個案的還包括國立臺灣文學館、國立科學工藝博物館、國立臺灣交響樂團（後暫緩）及農委會所屬九個試驗研究所等單位（劉坤億, 2006）。

「行政法人法」於2011 年在臺灣通過，立法其間，學界對歐、日行政法人的發展仍持續跟進，如《博物館學季刊》2008 年由金子啟明、耿鳳英、黃心蓉所撰的行政法人主題專刊（2008）及柯立業（2008）、連俐俐（2013, 2015）等對法國國立博物館自主化的研究。不過行政法人博物館或美術館在臺灣一直是「只聞樓梯響，不見人下來」，雖然南美館自籌備時即以行政法人館舍為方向（吳垠慧, 2017），但畢竟只是孤狼，似乎沒有帶動風潮之勢。或許正因如此，2017 年高美館竟比南美館更早開啟法人封印的「偶然」，更讓措手不及的藝術及博物館社群共感重擊。倏忽之間，臺灣的博物館竟也迎來了法人化熟成的時代嗎？

究竟我們的博物館及美術館為什麼要法人化？法人化的精氣神要如何轉換成實質館務？法人化帶來的是解藥還是亂象？而為了產製大哉答，無論我國行政法人是師法自英國「政署」而至日本獨立行政法人一脈，或師法英國「非部會公共組織」一脈，都指向追本溯源、重新檢視英國公共行政的必要性。

英國的非部會公共組織

英國自1570 年的破產委員會（Commissioners of Bankruptcy）、1694 年的英格蘭中央銀行（Bank of England）（Macleavy & Gay, 2005,p. 8）以降，即有執行政府性質工、且由納稅人稅收負擔，但非屬政府部門內編制的組織。此類組織多經國會立法成立，若就其公共的實現和主要財務來源來看，實為公共組織，然因由董事會主管運作，政府不直接介入，保持了一臂之距，具有獨立性，屬性特殊，是英國公共行政中不可或缺的一環。

除博物館外，臂距原則也廣泛應用於其他藝文單位，尤其二次戰後，在極權國家監控審查文化的肅殺氣氛中，臂距原則的自主性益顯珍貴。英國成立於1946 年的藝術諮議會（Arts Council）、1984 年的國家遺產紀念基金（Heritage Memorial Fund）等全國性藝術、文資補助申請單位，亦係循此機制由董事會主導，主管機關退居第二線，以避免政治干擾。

臂距機構舊時泛以「準自主性非政府機構」（quasi-autonomous nongovernmental organization）或「匡構」（quango）稱之（彭錦鵬, 2009,頁41），而後則多以李奧．皮亞茲奇（Leo Pliatsky）爵士於1980 年報告中所用「非部會公共組織」一詞代之（Pliatzky, 1992, p. 555），可概分為行政、諮詢、仲裁及監管等四類，蘇格蘭境內則另有與健保相關的第五類。行政型的非部會公共組織如國立博物館及藝術諮議會，有人事及預算，諮詢及仲裁型的非部會公共組織則無單獨雇員或單獨經費，僅由監督部會提供人力支援（Macleavy &Gay, 2005, p. 7）。過往數百年間，英國公務架構或有更動，各個部會所監督的非部會公共組織數或有起落，但臂距原則中自主形式和政府課責的雙重特性則始終一致。

臂距組織適用對象為需要公務人員所具技能外之專業、需要政治上的中立及需要能夠獨立行事以建立事實的單位，而專業及中立確實是國立博物館成事的唯二法則（DCMS, 2017a,p. 19）。臺灣行政法人法中也提及行政法人之設立是為執行下列之公共事務，「⋯⋯具有專業需求或需強化成本效益及經營效能者⋯⋯不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。」（行政法人法, 2011）由此觀之，臺灣行政法人與英國非部會公共組織最為貼合，對臺灣博物館和美術館而言，英國國立博物館的歷史風韻及營運管理也因此最具實質參考價值。