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中介組織翻轉文化治理。文化部,您真的準備好了嗎?
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中介組織翻轉文化治理。文化部,您真的準備好了嗎?

過去一年,文化政策組織行政法人化與財團法人化的議題,在相關政策調整引發公共輿論討論後,再次成為藝文領域關注的焦…
過去一年,文化政策組織行政法人化與財團法人化的議題,在相關政策調整引發公共輿論討論後,再次成為藝文領域關注的焦點。從中央文化部的層次來看,包括文化創意產業研究院改制文化內容策進院的規畫,以及將常態性補助挹注的角色重心,轉移至國家藝術文化基金會等政策宣示,皆能看到新任鄭麗君部長對文化中介組織角色的期待,並藉此改革文化治理體制的決心。
然而,一如甫開幕的台中國家歌劇院(隸屬國家表演藝術中心)受質疑向商業傾斜,輿論迫使歌劇院總監出面道歉;以及國家電影中心在方向定位與資源未到位的情況下勉強上路,再如地方上高雄市搶先推動「三館一法人」,匆促立法、配套措施未明引發各界爭議等。在中央與地方公設財團法人之法源位階模糊,地方文化基金會有規避議會監督之嫌,以及缺乏明確監督機制—任務定位的複雜問題未能釐清下,可以想見不久的將來,類似的問題勢必將一一浮現。
文化中介組織會是文化治理導向專業化、民主化與效能化的萬靈丹嗎?其「一臂之距」的長短與力道如何拿捏?當前文化中介組織的轉型、未來新設組織的設立,實際上牽動整體的國家文化政策與治理的走向、文化相關部會的組織再造,以及中央與地方間文化事務權責與預算分配等深層的問題。即便當前文化部強化中介組織功能的立意應受肯定,我們仍不禁要慎重地提問,面對中介組織與文化部會、地方文化局處之間的互補、課責關係,文化部門、藝文界、民間團體與大眾,我們真的準備好了嗎?
2004年台灣首個完成行政法人化轉型的案例:國家表演藝術中心(國家兩廳院-國家表演藝術中心提供)。
台灣現存文化中介組織概況
「文化中介組織」(Intermediary Cultural Organizations)對大眾而言稍顯陌生的字眼,是一個較為統稱的詞彙。在台灣的法律背景下,現存的文化中介組織型態包括屬公法管轄之「行政法人」,如「國家表演藝術中心」、甫成立的「高雄市專業文化機構」,以及如「公共電視文化事業基金會」、「國家文化藝術基金會」(以下簡稱「國藝會」)、「國家電影中心」及各地縣市文化基金會在內之「公設財團法人」(正確的法律稱謂為「政府補、捐助之財團法人」),由中央或地方政府出資捐助,並接受政府補助或委辦業務。即使這些公設財團法人肩負重要的公共責任,在法規面(只要計畫公務預算不超過總經費50%則無需囿於議會監督)最終仍屬私法而難受公法約束,亦缺少統一法源規範。(註2)歸私法管轄之民間專業藝術文化「社團法人」(專業協會、學會等)與「財團法人」(各類藝術文化基金會)未來是否可能在深耕已久的專業領域,協助政府擔負起部分專業中介組織的角色功能,執行部分文化公共責任與任務,更是值得深思的議題。
回顧台灣文化行政法人及公設財團法人的設置歷程,可以發現總是在政策管理急迫的現實需求與未能健全到位的法規之間,且戰且走,嘗試尋找可能途徑。無論是較早(1996年)公設財團法人化的國藝會、2004年首個行政法人化的國家表演藝術中心(兩廳院),或是2014年採財團法人化升格的國家電影中心,都曾在行政法人、公設財團法人機制的討論間擺盪,且依舊存在體制與任務難以對應的窘境。
回到「文化中介組織」的意涵,究竟理想的中介組織能夠在文化治理網絡中發揮何種功能?文化又該如何被「中介」?
「中介組織」與文化治理:文化如何「中介」?
在向來拒絕政府過度干預的藝文領域,文化中介組織扮演著重要的角色。它必須獨立於政府,但又是產業鏈中橋接各利害關係人的中介者。如今文化行政上耳熟能詳的「臂距原則」(principle of arm’s length)在英國自經濟治理領域延伸至政府文化治理領域,成為分隔官僚權力與專業機構決策的代名詞。因為體認到藝術創作與表達易受政府干預與國家政治意識型態操弄的危險,二戰以降各國相繼催生了藝術理事會(Art Councils),透過非政府部門公共機構(Non-Departmental Public Body, NDPB)的設立,將藝術文化資源的補助與分配由藝文專業的同儕評審決策,同時賦予其在人力運用、預算編列、資源與組織營運上更多彈性的空間。而後全球於新自由主義的襲捲下,新公共管理講求體制縮編、財政精簡,成為當代政府治理的目標,文化機關亦不例外地要求產值、提高自償率。在「臂距原則」和新公共管理「精簡組織」的雙重目標間,如何透過民主方式確保組織的公開透明、公正監督與課責,又保持其專業性、獨立性,是強化文化中介組織任務的重要挑戰。
台灣的國藝會當初仿照英國英格蘭藝術理事會(Arts Council England)成立,採行國家捐助的「公設財團法人」,劃出這道藝文資源獨立、專業分配的「一臂之距」。歷經20多年,國藝會內部設置的專業任用辦法、搭建起創作生態的補助、評選機制,以及欲往前邁進的藝文「智庫」功能,是否真能突破文化行政體系、採購法的窒礙?跨越「自償率」帶來異業結盟的動力或商業化隱憂?同時,這個政府部門與民間藝文團體、個人之間「中介」的橋樑,對外能否展現有別於文化官僚,公共化的軟性身段與親民形象?都是台灣文化治理與組織再造的重要課題。
當前國藝會補助任務將逐步強化(註3),加上即將來臨的「文創院/文策會」,以及包括博物館法人化與未來文資信託的法人機構等可能性,往後文化中介組織勢必將在台灣扮演更為關鍵的角色。然而我們期望台灣能在自身脈絡下深入汲取現有組織之利弊,嘗試釐清其潛在問題,以更長遠的眼光做好準備,使文化中介之路走得更為順暢。
註1 本文由國立台灣藝術大學台灣文化政策智庫中心策劃編採,內容為作者觀點,不代表該校立場。
註2 其中又分為立專法者如公共電視、專設條例規範者如國藝會,或如國家電影中心、部分縣市文化基金會為直接受民法規範。2016年4月行政院通過「財團法人法草案」,可望在民法之外多一道專法規範,但至今尚未通過立法院審查。
註3 文化部已於3月初公告「國家文化藝術基金會設置條例」修正草案,含第五條「本基金會之經費來源」增列「政府循預算程序之撥款」。
劉育良、劉俊裕 ( 2篇 )

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