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【行政法人博物館的觀察】博物館的未來?談行政法人在台灣

【行政法人博物館的觀察】博物館的未來?談行政法人在台灣

【Observations on Administrative Corporatization of Museums】The Future of Museums? Regarding Administrative Corporatization in Taiwan
行政法人初設時,國會、監督機關甚或行政法人董事會、執行長,可以說是摸著石子過河,半直覺半試驗地摸索監督機關和法人間、董事會和法人間「有點黏又不會太黏」的關係。立院因此明訂三年內中央所設法人數量以五個為上限,此後再予評估。雖說體制改革大業三年見證有限,但「去任務化」、「委外化」、「地方化」及「行政法人化」的狂潮早已席捲臺灣,勢不可擋,臺南等地為迎接三年期滿後地方行政法人的開放,於是默默準備起跑....

2019 年, 臺灣在國際博物館協會(International Council of Museums) 京都大會中,推出主展區 「博物之島」,「博物之島」 也是文化部臺灣博物館及地方文化館入口網站的名稱。以「博物」為名, 可見文化部對臺灣風物廣博、兼容 萬物的驕傲與信心。即使如此,外來的行政法人化博物館治理模式,在進入此繽紛之島的藝文生態過程中,不免仍會導致能量流動,帶來組成間暫時性的緊張關係。

為了對行政法人組織做出通則規範,行政法人法首先闡明行政法人乃專指: 國家及地方自治團體以外,由中央目的事業主管機關,為執行特定公共事務,依法律設立之公法人。前項特定公共事務須符合下列規定:

一、具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者,
二、不適合由政府機關推動,亦不宜交由民間辦理者,
三、所涉公權力行使程度較低者。(第二條)

簡單來說,公共是貫穿行政法人的精神,因為公共事務如果完全任憑市場宰制,恐會在利益拉扯下造成偏頗,故有成立公法人、由政府補助的必須性,但只有不需要行使過多公權力、也不適合公權力過度干涉,如文教、體育、研究等具專業需求的領域適用。公法人非公務機關,無須配合官僚體制作為,應該也有助成本效益及經營效能的提升。行政法人既是為阻斷政府直接介入而設立的公法人,要貫徹臂距原則,關鍵還是在董事會,是故「行政法人應設董(理)事會」,但也得「視其組織規模或任務特性之需要,不設董(理)事會,置首長一人」(第五條), 董(理)事長之聘任則由監督機關訂定作業辦法遴選之。

不過,或許是為了防堵遠距管理漏洞,母法中的董事會竟全盤推翻原國立中正文化中心 (以下簡稱兩廳院) 中的董事會屬性,而採陳郁秀及董保城之建議,董 (理) 事長不但改以專任為原則 (「但於該行政法人個別組織法律或通用 性法律另有規定者,從其規定)」(第九條),董事會還可有專任董事 (不逾其總人數 1/3)(第五條),且董(理)事長 「對內綜理行政法人一切事務,對外代表行政法人」,是徹徹底底的話事人。如有需要,董(理)事會亦可選擇聘任負責營運及管理業務的執行長(第九條)。雖然為了避免董事會成為退休官員的棲身處,董 (理) 事長初任年齡不得逾 65 歲,任期屆滿前不得逾 70 歲(第九條),但不可諱言地,此後各監督機關與行政法人間的手臂距離長短將完全繫於董事遴選作業辦法,否則行政法人有給專職、且對外代表行政法人的董事長聘任,已與監督機關派任下屬單位領導無異。

專任董事長由監督機關提請行政院長聘任一事固然有政治任命的隱憂, 但就實際層面而言,因為臺灣行政法人不採信託制,法人董事並非以受託人的身分受聘,非專任董事長及非專任董事的角色的確有點尷尬。在英國的脈絡中,由於董事是受託人及名義上財產的擁有者,即使委請館長擔任前線指揮,董事會於情於理都得挑起最終的責任。然而,臺灣行政法人目前並不存在這樣的信託關係,使得臺灣董事雖大部分是兼任、但又須定期開會審議法人「一、發展目標及計畫,二、年度營運(業務)計畫,三、年度預算及決算,四、規章,五、自有不動產處分或其設定負擔,六、其他重大事項」(第十條) 之設定看起來分外重責大任。

即使董事已不像兩廳院時代必須思忖 「經費之籌募」,現存龐大工作也讓人質疑兼任董事在不支薪、沒有所有權、切身利益不受影響的情況 下,是否真能恪盡審議之職?並且,英國是由董事會整體對外代表,臺灣卻只由董事長一人,其他董事的投入度及合群度是否也會盡如人意? 在最好的情況下,無論有沒有親力親為的專任董事長及董事,所有董事都能同心管理行政法人;但在最糟的情況下,董事的任命不但沒有辦法和政治劃清界線,擦邊球管理的董事會還可能因為和執行長疊床架屋,耽誤法人的治理。

最後一塊拼圖:行政法人法

行政法人法於2011年在立法院三讀通過時,人事行政局局長吳泰成曾說行政法人法是政府組織改造案中的「最後一塊拼圖」,而且參酌英國及日本制度而成的臺灣制度是「全世界最合理可行的行政法人制度」,不但能引進民間的企業精神,也能讓政府在人員調度及支出分配上更具變通性。但行政法人終究是全新的制度,有鑑於軟著陸的必要,中央政府籌設的行政法人僅先限定為國家中山科學研究院(以下簡稱中科院,由國防部監督)、國家運動訓練中心(教育部)、國家災害防救科技中心(科技部)、臺灣電影文化中心(文化部)、國家表演藝術中心(文化部) 等五個(曾韋禎, 施曉光, 2011)。

這五個行政法人中,國家運動訓練中心原為臨時機關國家運動選手訓練中心,國家災害防救科技中心原為行政院災害防治中心辦公室,臺灣電影文化中心原為財團法人國家電影中心,在小政府的時代,均有「吾生也晚」之憾,很難破例取得更多資源員額以求擴張,所以和當初的兩廳院(現在的國家表演藝術中心)相似,都將行政法人制視為是另闢蹊徑永續經營的策略。只有國家中山科學研究院(以下簡稱中科院)原本就是國防部軍備局下員工超過數千人的老店大鋪,改制顯然是基於其他更宏大的理由,值得深入研究。

不過,在行政法人法改採由董事長對外代表法人的新制後,長臂距未必是一種恩賜。擁護長手臂的國表藝董事長多非政務官,甚至有可能是個政治素人,如果真如行政法人法所說,董事長只需在「必要時」與「監督機關首長、行政法人首長或相關主管至立法院報告營運狀況並備詢」,或許還能應付;不過,現實面卻是因立委擔心行政法人會成為政府系統性逃避規範的捷徑,立刻將年度預算審查視為「必要時」,強力要求董事長出席報告,才願意進行包括兩廳院、臺中歌劇院、衛武營和國家交響樂團在內的9億元年度預算審查。擔任國表藝籌備處委員、也是國表藝第一屆董事的陳樂融就對由董事長對外代表法人的新制分外感冒,直言「設定不能拿錢、無須上班,理論上就是監管性質的義工型董事長,卻要擔負『對內綜理本中心一切事務,對外代表本中心』,還得去接受臺灣(可想而知生態複雜) 的立法院質詢,這樣的設計,我們的政府和民代真的是太『設計人』了。」(2014)。

陳樂融不反對專任董事長接受立法院監督,但既然國表藝董事長仍是無給職,三館也各有總監,沒有事必躬親、大權在握的董事長,何能擔負起為政策、預算與例行事務鉅細靡遺解釋、應對的責任?而這樣的責任與權力,真為表演藝術界和三館一團的成員樂見?

事已至此,為了預算過關(好像各行各業為了業績、生意妥協喔),似乎只能扭回某程度董事長制前進?但真的有人願意當這個必須扛責任、戴鋼盔、卻又對內得儘量授權不干預的義工大位?(2014)

從兩廳院的總監代表法人轉到國表藝的董事長代表法人,需要重新定向,但在其他事項上,兩廳院的十年演練讓國表藝一介新人也能對法人制駕輕就熟。如兩廳院不是公務機關,人事不須依照「各機關職稱及官等職等員額配置準則」,國表藝亦是依據業務及成本自行精算可負擔的正職及非典員工各若干名,員工的薪資有基本分級表可參照,也容許「有經驗者,薪水可談」及績效獎金的協商餘地,董事會完全不插手。不過,像總監任期長短、從兩個副總監增加到三個副總監等更動,因為事涉高階管理,就屬於董事會核可並呈報文化部的範圍。

行政法人在人事晉用上的海納百川,此時也有更分明的揭示,對國表藝的「轉大人」居功甚偉。如於李慧美擔任國表藝兩廳院總監時加入的副總監方瑜,曾任職四大會計師事務所、處理雲門舞集淡水BOT 案,是臺灣不可多得的財經及藝術斜槓人才。方瑜生涯視野與公教機關近乎平行,倘若沒有行政法人延攬專才的寬容,就算是國家級的殿堂也很難跨界思考,以適當的禮遇延請此類年輕菁英。

行政法人初設時,國會、監督機關甚或行政法人董事會、執行長,可以說是摸著石子過河,半直覺半試驗地摸索監督機關和法人間、董事會和法人間「有點黏又不會太黏」的關係。立院因此明訂三年內中央所設法人數量以五個為上限,此後再予評估。雖說體制改革大業三年見證有限,但「去任務化」、「委外化」、「地方化」及「行政法人化」的狂潮早已席捲臺灣,勢不可擋,臺南等地為迎接三年期滿後地方行政法人的開放,於是默默準備起跑。


(以上內容節錄自本書內文)

《臂距之外:行政法人博物館的觀察》

臺灣方興未艾的文化治理新主張
行政法人是什麼?為何這種組織制度可以從16世紀英國發展至今,飄洋過海成為目前臺灣博物館及美術館領域中最具話題性的未來選項之一?而它秉持的「臂距原則」又是如何讓文化藝術組織的專業治理與政府分權、課責之間,維持一種令人又愛又恨的平衡關係?

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