英格蘭藝術理事會（Arts Council England，以下簡稱ACE）於去年底所發布的2023年至2026年「國家投資名單（National Portfolio）」中，超過150個原列2018/22名單的組織遭到除名，其中亦包含英國國家歌劇院（English National Opera）、漢普斯特德劇院（Hampsted Theatre）、巴比肯中心（Barbican Centre）等多家倫敦知名劇院或機構。但在2023/2026年公告的990個投資對象，總數其實較2018/22年的831個增加了近20%，其中有276個組織為首次入選。
這種大幅度的「新陳代謝」，在ACE的NPO補助歷史中絕非罕見。2015/18年公告投資670個團隊中，有46個團隊首次入選，卻有58個在2012/15 NPO名單上的團隊喪失資格；2012/15公告投資695個團隊，包含110個新團隊加入，206個原列名單的團隊被拒於門外。這種大刀闊斧的作為，在在讓ACE每四年放榜一次的投資名單猶如樂透開獎：前幾年被青眼有加的團隊一夕之間遭無情拔除，也有默默耕耘的團隊意外獲得委員會重金栽培。（註1）
入列「國家投資名單」對於英格蘭藝文團隊／機構的重要性到底有多高？為何每次ACE的補助開獎都引發廣泛爭議？本文將簡要介紹英格蘭藝文補助政策的發展脈絡與制度，並說明ACE補助方針為何自2010年保守黨政府執政後，如何在鼓勵商業模式與提升公共性之間舉棋不定，並讓團隊不時陷入斷頭的焦慮。
英格蘭藝文經費的分配公式──躋身國家投資名單為何搶破頭？
ACE為與政府保持臂距原則的獨立法人（註2），除了能夠自行運用自英國數位文化媒體暨體育部（Department of Culture, Media and Sport成立於1997年，後於2017年改制為Department of Digital, Culture, Media and Sport，簡稱DCMS）的直接補助（註3），同時也是英國國家樂透（National Lottery）收益的補助分配單位（Distribution bodies）之一。
政府的直接預算（Grant-in-Aid）與國家樂透彩收益（National Lottery）是ACE的主要預算組成，近年來總數大致持平，兩者之間則有消長。不過除了疫情期間的特別紓困挹注，近年可支配的補助金額約為7億至7.5億英鎊之間（約262.5億至281.2億台幣）；2020/21的政府捐助雖然看似暴漲至12.34億，其中其實有7億英鎊左右投入團隊振興，2021/22的振興經費仍有1.47億英鎊。
國家投資團隊（National Portfolio Organisation，簡稱NPO）是一批經由ACE評選，提供四年期補助的團隊；也可以簡單視為英格蘭版本的國藝會演藝團隊年度獎助專案。惟NPO當中除了一般認知的藝術文化團隊（也包含文學推廣）或常態藝術節慶之外，2018年起因應ACE的補助結構重組與跨域合作趨勢，開放博物館、圖書館也能夠申請成為NPO；2021年起，以振興地方為主要目標的藝文團隊也被加入到名單之列。
根據ACE年度公開年度報告，每年超過半數的資金，都是投注在國家投資名單上的團隊／組織／機構。儘管委員會仍有提供專案計畫，或其他發展計畫的補助項目，國家重點投資名單依舊是兵家必爭之地。以2023/26期的補助公告為例，各團隊獲得的年度經費最低為5萬英鎊（約187.5萬台幣），獲得最高額年度補助的皇家歌劇院（Royal Opera House）甚至超過2200萬英鎊（約台幣8.1億），總體中位數為20萬英鎊（約750萬台幣）。反觀專案補助除了只為期一年，補助金額平均也僅1-2萬英鎊（約37.5-75萬台幣）。
除了直接的資金數之外，獲得ACE欽點也猶如黃袍加身，讓團隊更容易爭取企業與私人募款。由於每次放榜對於團隊未來三至四年的發展走向有至關重要的影響，凡在徵選中勝出的團隊無不在公告當天大肆宣傳，而落選的團隊也會毫不掩飾地公開表達失望與不解。
轉向的補助原則──誰成為新一輪補助的贏家與輸家？
既然成為NPO這麼重要，要如何能夠成為NPO？就理論上來說，團隊必須向ACE證明其接下來的發展方向，能夠實現委員會的政策目標。相較於國藝會或文化部的多年期團隊營運補助，皆是以補助辦法或要點綱領式地列出補助基準／考量，ACE每十年會發布一次十年期，動輒數十頁的政策白皮書（註4），擘劃出委員會所期待的藝術文化發展圖像。
就補助規劃部分看似是高度組織與理性，但實際上的評選結果卻經常引來藝文界非議。NPO投資近一輪呈現出二個明顯趨勢：一是配合保守黨政府的地方升級（Levelling Up）政策，委員會點名54個倫敦以外長期缺乏ACE資源的地點，列為優先補助地方（Priority Places），並直接減少對首都的投資總數。不過除了倫敦之外，對於東南區（肯特、東西薩塞克斯）以及中區（伯明罕、諾丁漢）的資源也減少；換得的是北區（曼徹斯特）與西南區（德文、布里斯托）的微幅上升。
ACE至少從1984年開始就有自我檢討資源過度集中倫敦的問題；然而，本次落實資源外移的手段可說是雷厲風行。如起初被除名的英國國家歌劇院（English National Opera）在去年底被迫承諾遷出倫敦，方才保住了未來三年1700萬英鎊的年投資額。除了ENO之外 ，還有其他24個組織也被要求在2024年10月前遷離倫敦以換取三年的金援。
這種政策指導下的補助分配，其實已經令英格蘭藝文界對ACE是否仍與政府保持「臂距原則」產生質疑。畢竟，致力於關心在地社區、多元文化、少數族群、移民、環境等議題的蓋特戲院（Gate Theatre），應是完美實現ACE政策白皮書當中的三大目標四大投資原則，卻僅因為坐落於倫敦的原罪而名落孫山。致力於培育劇本創作者的Papatango劇場，也在去年初次嘗試申請NPO，並獲得ACE的高度正面評價，但最後也因據點不在Levelling Up文化政策優先區，遭到委員會的拒絕。但是整體而言，倫敦的補助平均金額與獲選團隊數依舊是最大贏家。
第二個可見趨勢是縮小對各團隊投入資源的差異。相較於2018/22，2023/26的團隊的平均年度預算下降，從每團每年48萬英鎊下滑到45萬英鎊；但中位數卻從每團每年18萬英鎊，提升到20萬英鎊。除卻少數獲得高額投資額的團隊，絕大多數這一輪獲選的團隊獲得更多的資金──尤其取得30-50萬鎊的團隊數量，相較上一輪有顯著成長。
因此，就帳面數字看來，ACE補助的大餅──包含分配的團隊數或者補助總額，在新一輪的補助規畫中有微幅成長，但實際上的結果不免有挖東牆補西牆之感。國家劇院（National Theatre），藝術總監Rufus Norris不滿地直言ACE近年來嘗試「公平」的做法，其實無非就是老話一句──「搶彼得的錢付給保羅（Robbing Peter to pay Paul）」，直截表達了他對本次被大砍年投資額54萬英鎊的不以為然。
藝文團隊遭受雙重打擊：疫情衝擊與資源轉移
2023/26年的名單之所以扮演關鍵角色，在於疫情衝擊的餘波未平。疫情前英格蘭藝文團隊的自營收入可以穩定高達50%上下，但其營利能力卻在疫情期間一夕雪崩，直至去年仍未完全恢復元氣。儘管發展成熟的團隊在過去證明有自籌能力，但是面對疫情影響，團隊對ACE投資款的依賴程度已呈現明顯上升。由於 ACE的資源高度集中在國家投資名單團隊，今年能否留在NPO當中，對團隊而言即便不是生死存亡的關鍵，也遠較疫情前有著前所未有的顯著影響。
自2018/22的年度投資額，與2023/26增減投資額的散布圖來看，ACE不只搶了最有錢的彼得給了許多中小型的保羅，許多中小型的彼得也慘遭洗劫。有鑑於各藝文團隊的體質不同，資源轉移造成了輕重不一的影響。舉例來說，同樣被踢出名單的巴比肯中心，ACE的年投資額僅佔其收益的1%；然而，對長期非追求票房營利為目標的漢普斯特德劇院（Hampsted Theatre），則被迫關閉了原本的文學部門，並宣布不再僅關注高風險、觀眾群不明的「新劇作」；蓋特劇院甚至必須在官網拜託支持者搶救支持，讓劇院繼續「開」下去（Keep the Gate Open）。
這個結果呼應了ACE在2016年發布的劇院委託研究結果。報告顯示劇院在發展上的極化狀態──大型機構（正職員工達51名以上）能夠產生78%的自營收入，中型機構（正職員工10-50名）只有21%，小型機構更是只有1%。同時，研究也驗證了公共投資或補助與劇院在藝術創作上的開銷有顯著的正相關──亦即，補助的縮減會影響到劇院嘗試創新並承擔風險的能力跟意願。從漢普斯特德劇院及蓋特劇院的近期發展來說，這已經不只是一項預測或理論，而是實實在在的現在進行式。
結語：營利還是公益？補助／投資政策傻傻搞不清楚
在經歷過2008年金融危機，以及2010年起領導政權的保守黨政府，英國政府的藝文預算不僅原地踏步，甚至不時遭到刪減，導致藝文團隊經常陷於發展前景未明的焦慮之中。與此同時，政府與ACE不斷鼓吹自營收入與爭取企業贊助的重要性──這說明了常態補助團隊（Regularly Funding Organisation，簡稱RFO）為何在保守黨上台後的第2年，正式改名為NPO，並以投資（Investment）取代原先的補助（Funding）用詞；ACE的年度報告，也在同年開始強調NPO自營收入（Earned Income）的佔比與成長。
矛盾的是，在積極鼓勵各團隊發展商業模式的同時，ACE為了爭取更多政府補助，又必須證明藝文活動「值得」納稅人的投資。藝文團隊除了要端出優秀的作品、要持續創新、要培養人才、要支持多元文化並促進社會包容、要擴大所有人對於文化的參與與近用，要對於環境永續作出貢獻、並且讓英國保持國際文化大國的地位。近年新加入的地區升級（Levelling Up），再為團隊增添一項新的任務──促進與均衡城鄉發展。這些固然都是文化與藝術展演／活動能夠實現的目標，但忽略了每個團隊有其不同的發展脈絡、發展目標與在生態圈中不同的位置，僅以單純的指標──例如在不在倫敦──決定資源分配，甚至蠻橫要求團隊遷出長期據點。
儘管ACE長年針對補助對象與補助金額的「滾動式」調整，也促進了團隊的持續自我鞭策與新興團隊的培力，然而方向的未明卻可能令他們無所適從。現任NPO究竟要努力實現ACE的多元目標，實現藝術的公共性並嘗試創新；還是要全力向營利看齊，成為良好的投資標的？ACE究竟只是想錦上添花還是雪中送炭？這理應最原初的發問，卻始終是一團迷糊仗。
ACE在新的政策白皮書「一起創造！」隻字未提鼓勵增加自營收入，並積極描繪出的各種美好願景──一起創造「一個由文化驅動轉型的國家」、一起創造「一個充滿機會的世界」、一起創造「令我們興奮的藝術」，然而在團隊面對每日的柴米油鹽醬醋茶，與隨時可能無情翻臉的補助政策，似乎淪為了「又要馬兒好、又要馬兒不吃草」的政治話術。
[1] 2018年以前為三年期補助，並自該年以後開始改制為四年期；惟2018-2022年因為遭逢疫情，ACE決議再延長一年補助，故2023-2026又成為三年期補助。
[2] ACE的發展最早可以追溯回在二戰期間成立的音樂與藝術促進委員會（Committee for the Encouragement of Music and the Arts），在1946年正式成立大不列顛藝術委員會（Arts Council of Great Britan），爾後於1994年改採分治，由英格蘭藝術委員會、蘇格蘭藝術委員會（現稱創意蘇格蘭（Creative Scotland）以及威爾斯藝術委員會，各自推動地區文化事務，不再統一由國家級的委員會來作資源分配。
[3] 僅有ACE有接受來自數位文化媒體暨體育部的補助，蘇格蘭與威爾斯藝術委員會的政府補助來自蘇格蘭／威爾斯政府，但國家樂透收益對三個組織來說都是相當重要的收入；同時國家直接捐助也包含英國教育部補助ACE執行音樂教育中心（Music Education Hub）每年約0.78億英鎊的經費。
[4] 2010年，ACE推出第一個十年期的政策白皮書「成就給每一個人的卓越藝術（Achieving Great Art for Everyone）」，並在2013年改名為「給每一個人的卓越藝術與文化（Great Art and Culture for Everyone）」，最新的政策白皮書「一起創造！（Let’s Create）」也在2020年對外公告。
（責任編輯：陳晞）
