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文化部宣布暫時終止「公視國際英文影音平台」委託案,「大外宣」爭議始末總整理
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文化部宣布暫時終止「公視國際英文影音平台」委託案,「大外宣」爭議始末總整理

近日爆出行政院插手「公視國際英文影音平台」開設爭議,除了引發文化部躍過董事會的程序不正義疑雲與「大外宣」憂慮,更連帶映射出公共媒體懸宕未決的結構與財源問題,包括前任鄭麗君部長所遺留的董﹑監事人選懸缺,以及《公共媒體法》修正草案等未竟之業。公視面對此案的最大難題,或許不在直接的政治力介入,而是資本的控制。文化部雖於29日宣布終止委託案,但「後續推動本案政策方向不變」。如何正視資源分配與法制改革,穩定公視經費乃至提升文化預算,或許方能真正解決此一難題。
民進黨政府在2018年年底選戰苦吞敗仗後,為主動溝通政策,讓民眾有感,並迎戰中方假訊息攻勢,積極調整政令宣導的模式,隨著今年總統大選與防疫有成,甫以國際情勢變化,台灣在國際社會長期渴望的主體性與能見度日益提升,各部會社群經營與行銷更是百花齊放。
惟在上述目標與政府權力制衡之間,仍有一道紅線,幾度觸及公眾的敏感神經。比如監察院本月公布的2020總統大選政治獻金收支結算表,即引發新時代網紅公知,為政府製作原生廣告與社群行銷之倫理爭議;而近日爆出行政院插手「公共電視(簡稱「公視」)國際英文影音平台」開設爭議,更成了文化部長李永得上任後首要面對的棘手炸彈,除了引發文化部躍過董事會的程序不正義疑雲與「大外宣」憂慮,更連帶映射出公共媒體懸宕未決的結構與財源問題。文化部目前雖暫時收手止血,但勢必仍須面對前任鄭麗君部長所遺留的董﹑監事人選懸缺,以及《公共媒體法》修正草案等未竟之業。
上個月5日,文化部為宣傳全台活動人數大解封,於官方臉書粉絲專頁上刊登一張印有「高朋滿座」字樣的圖片,延續部長李永得擔任客家委員會主委時期的惡搞風格,於觀眾席上合成數以百計的部長頭像,亦在政令宣導上引發外界議論紛紛。(擷取自「文化部」臉書粉斯專頁)
「公視國際英文影音平台」究竟是要做些甚麼?文化部22日新聞稿中說明:「由於海內外各界,高度期待台灣能開辦全英文的影音平台,做為國際社會瞭解台灣、認識台灣的管道,也有助於台灣在國際發聲。」部長李永得在前一天(21)「藝FUN券」抽獎現場則回覆媒體創辦此一網路平台之因:「其實全世界的公共電視,都有扮演這樣的一個使命。……最近是特別第強烈,因為防疫的成功。」不過,針對外界疑問的文化部與公視啟動先後與從屬關係,部長並未正面回應,僅宣稱:「其實就是社會上有這個需求啦,那包括總統、院長、文化部都有聽到這些聲音,所以著手在規劃。」
針對外界疑問的文化部與公視啟動先後與從屬關係,文化部長李永得在21日「藝FUN券」抽獎現場時並未正面回應。(文化部提供)
繞過董事會指導的程序不正義?
此事於本月20日晚間由《蘋果日報》率先對外披露,現任公視董事、《上下游News & Market》創辦人兼總編輯、獨立媒體工作者協會理事長馮小非亦在22日受邀於公視「有話好說」節目,進一步交代事件始末。她表示自己16日董事會上,於總經理報告文件中驚見「109年度發展國際數位傳播計畫,文化部已送行政院,持續依文化部意見滾動式修正,7月7日起回報文化部,週進度追蹤」等隱晦字句,方首度證實文化部有意開辦公視國際影音平台的流言。經主動詢問後,總經理曹文傑才回答,在上個月18日董事會到本月董事會之間,公視才剛收到文化部一筆專案預算,僅供該頻道前導計畫使用。馮小非憶及自己非常意外如此重大之決策,竟完全未告知董事會,認為因本屆董事會早在去年9月便已期滿,看守期間不該草率決定此事,應交由下屆董事會審理,會中並要求加開臨時董事會討論該案。
未料,馮小非隔日(17)即在104人力銀行發現公視已張貼該頻道徵才訊息,更驚覺公視早在5月底、前次董事會召開前,便已獲知此事。《聯合報》亦掌握兩封公視內部信件,證明文化部在6月初即向公視「確認動用行政院第二預備金,執行期12個月」,並於6月12日回覆公視計畫期程修改建議,時間皆早於6月董事會之前。馮小非更指出,除了前導計畫預算4500萬,行政院規劃為該國際數位傳播計畫執行案編列每年10億元、4年共58億經費,全未主動向董事會報告,直呼此為「公視有史以來最嚴重治理危機。」文化部則在22日新聞稿中解說:「預算及計畫還在國發會審查當中,文化部很努力爭取支持,希望說服行政院通過;之後還要送立法院審議。」
事實上,《公共電視法》第11條便載記:「公共電視屬於國民全體,其經營應獨立自主,不受干涉。」第15條亦明定「決定公視基金會之營運方針、核定年度工作計畫、審核公視基金會年度預算及決算、決定電臺節目方針及發展方向,並監督其執行」等事項皆由董事會掌理。消息一出引發各界譁然,資深媒體人、前公共電視台總經理馮賢賢便在臉書上質疑政府「橫柴入灶」,文化部「交辦」公視執行該案,已有違反上述法條之虞。
公視於本月27日召開臨時董事會報告此案,會中董事以11比4投票通過「109年度發展國際數位傳播計劃」前導計畫。其中,徐仁修、徐瑞希、邱家宜、羅慧雯、邱再興、唐美雲、施振榮、陳郁秀、舒米恩、盧彥芬、蔡政良共11名董事同意,馮小非、陳順孝、鄭自隆、吳瑪悧四人反對;《聯合報》更揭露,關於未向董事會報告的重大行政瑕疵,「總經理曹文傑與執行副總經理謝翠玉在會議開始時,表示若能換得此案通過,願意辭職負責。」董事長陳郁秀卻在計畫通過後慰留,直至反對該案的新聞部經理蘇啟禎亦宣布辭職,曹、謝二人才在董事會的質問下,申明將在本月底離開公視。
歷近四小時會議的激烈爭執後,率先爆料的現任董事馮小非痛批:「這不是沒收公視,什麼才是沒收公視?」請辭的公視新聞部經理蘇啟禎22日發給同仁的信件中,也表明自己5月27日即獲高層告知,他接受《聯合報》專訪時,憂心「是否有人假公濟私、一路『超前部署』,新聞部同仁的單純遭利用。」反對的現任董事、輔仁大學新聞傳播學系副教授陳順孝附和,他28日在部落格中回顧:「馮小非掌握的文件顯示,早在6月12日上午就已經將4500萬前導計畫的企劃書提報給文化部。6月18日董事會,總經理完全沒提4500萬計畫。不僅如此,經理團隊進一步撰寫四年58億的正式計畫企劃書,並在7月16日上午提交國發會,當天下午開董事會,總經理同樣沒報告,馮小非提問後,總經理還偽稱6月18日之後才接獲訊息。」
贊成的現任董事、財團法人卓越新聞獎基金會執行長邱家宜27日亦投書《鳴人堂》批評「『親信文化』讓國際頻道變質」,她引述公視同仁,爆料「已有以尚未誕生之『未來董事長』代理人自居者,在公視內部調兵遣將、分配預算,且對內並不諱言『與未來董事已有溝通』。」馮小非在臨時董事會後也質疑,「到底是什麼樣的案子,需要高層辭職以捍衛它過關?」程序疑雲鬼影幢幢,壟罩公視內部。
「公視國際英文影音平台」委託案程序疑雲鬼影幢幢,壟罩公視內部。(攝影/Solomon203,https://bit.ly/2X3f3NK,CC BY-SA 3.0)
總經理曹文傑28日於公視「有話好說」節目中,親上火線澄清,任何專案計畫在電視製作上,總會有漫長的紙上前期工作與田野調查,團隊一定得準備至一個雛形,才能跟董事會報告,過去包括公視台語台、前瞻計畫等案皆是如此作業。她回憶2017年本屆董事與公視、華視一級主管曾一起參與共識營時,營中討論公廣使命即為「豐富多元文化,形塑台灣品牌,向國際發聲」,另在本屆第11次董事會中決議通過的《公共媒體法》修正草案版本中亦包括「國際資訊服務」。對她來說,本案直至6月20日部長閱畢計畫後,親臨公視承諾會努力爭取預算,才算是真正有譜,因此選在後一次董事會上(7/18)報告。
臨時董事會中投下反對票的現任董事、政治大學傳播學院教授鄭自隆在節目上同意總經理的說法,認為若所有計畫專案在草創階段皆須一一諮詢董事,恐怕各種意見混雜,只會養出各種四不像之怪;同場的政治大學傳播學院教授劉昌德則提醒,公視台語台成立之前曾召開多場公聽會,並有專責董事負責推動,納入董事與公民社會的監督與建議有其正面作用;投票贊成本案的現任董事、台灣外籍工作者發展協會理事長徐瑞希針對這樣的說法,29日也投書《信傳媒》,表示管理團隊蕭規曹隨的照例處理,「輕忽一個全新計畫的啟動應該提前提出說明或討論,甚至也因未掌握好公共媒體與政治一臂之遙的政治語彙論述,深陷外界對於國際頻道可能涉及大外宣的疑慮而難察覺。」
公視可否為政府進行「大外宣」?
相比起文化部,民進黨籍立委的背書則更為直言不諱。早在今年3月,范雲便向時任部長鄭麗君呼籲,應拍攝防疫紀錄片,向國際行銷台灣;管碧玲本月27日在臉書上鼓勵文化部針對行銷台灣價值的角色責任,「要有自信的詳加說明」,她以日本NHK製播之大河劇為例,認為「全世界的公共電視,負擔外語台的任務,司空見慣,負擔大外宣的責任,以行銷國家,也自然而然。不同的,是內容品質的問題,絕對不是角色正當性的問題。」吳思瑤則在隔日(28)向媒體宣示:「政府的黑手絕對不會伸入公視內部的營運跟管理層面上,但是公視作為一個公共化的媒體,它當然也負有協助政府來推動很多對內根對外的一個政策論述,或者是宣傳這樣子的一個媒體效益,我想公視當然還必須來承擔這部分。」
民進黨籍立委范雲、管碧玲、吳思瑤等人都曾提請文化部向國際為台灣發聲。(擷取自「范雲」臉書粉斯專頁)
當公視得一唱一隨地擔負起政策論述與宣傳時,是否便已必然失去其獨立自主?倘若價值與利益有所矛盾及衝突,又該如何解決?又公視是否真有這樣的責任義務?馮賢賢與《公民行動影音資料庫》(簡稱「公庫」)庫長、中正大學傳播系副教授管中祥,皆質疑文化部對所謂西方先進國家案例的錯誤挪用,以美國為例,官方媒體如美國之音(Voice of America,VOA)和自由亞洲之聲(Radio Free Asia,RFA)隸屬美國行政、立法部門,與公廣系統的美國公共電視網(Public Broadcasting Service,PBS)、美國公共廣播電台(National Public Radio,NPR)實有區隔;而就算該平台力求朝英國國家廣播公司之世界頻道(BBC World)發展,其內容亦廣泛含括文化、體育、藝術等節目內容,而非以擔負國際宣傳為起始與重任。
馮小非在22日的「有話好說」上也提及,本月18日董事會上,面對董事提問,董事長陳郁秀董事長即補充,她曾建議文化部另尋合適平台。而台灣實際上早已有與美國之音同屬冷戰產物的中央廣播電台(簡稱「央廣」),至今仍持續代表國家,以13種語言對全球發聲,除了面對英文世界,更積極經營東南亞受眾,其不但隸屬文化部,更長期培養專業的多語種編譯、審稿人力。究竟文化部為何繞過央廣,執意為公視拴上此一枷鎖,引發外界多所質疑。馮賢賢在臉書上舉央廣2006年董事會上,董事長與總台長人選提前內定一事兩相對照,疾呼「公共不是國營」,文化部與公視高層裡應外合隱瞞代表全民的董事會,可說是「倒退回新聞局時代」;現任董事鄭自隆投書《ETtoday》批評在公視送交文化部的四年計畫(110-113年)中明列的本案目的,「擺明了就是『大外宣』」,要求公視執行缺乏法源依據。他解釋,公視內涵的「場域」與「媒體近用權」二項「公共」意涵,並無以外國人為對象的國際傳播與宣揚台灣價值等責任。
馮小非與陳順孝分別向《聯合報》與在部落格中指控,在臨時董事會前,公視針對該案前導計畫僅給八頁大字簡報說明。而新聞題材中的「政策社福類」,初步方向包含台灣公衛防疫、健保制度為各國熱議學習的榜樣、少子化與長照2.0部署、社會如何轉型接納新移民、官方與民間的外交出擊等等,並規劃採訪蔡英文、唐鳳、張忠謀等人。馮小非搖頭,「這些新聞建議都在宣揚台灣no.1!」。她並轉述蘇啟禎在臨時董事會上的憂慮:若影音平台新聞分列在其他部門,難保有《新聞製播公約》概念;「有話好說」主持人陳信聰亦在28日的節目中當面向總經理曹文傑提問新平台分工下的獨立自主難題,曹文傑再三擔保,影音平台仍會回到公視內部機制進行把關,務必遵守既定的《節目製播準則》、《公視法》方針,包括延續公視的製作人制,絕不會為外人插手。陳郁秀、曹文傑、謝翠玉同一天稍早也發出聯合公開信中,向同仁提問:「你們覺得你們會做大外宣嗎?」她們強調:「別說有公視法規範與各式監督,我們認為早已內化成為公視同仁思想與行為的一部分。」
公視高層在此看似將底線拉至自律與人制,相信同仁如製作人之善意與自有分寸,卻未回到《新聞製播公約》中的「專業自主」與「新聞原則」等制度性保障,證成其如何在這般上對下的程序中實質把關。亦即倘若上述提案已引發自我審查以配合金主喜好等議論,或政府「大外宣」意志如立委所言般堅定,公視未來該如何接球?現任董事鄭自隆即在節目中即反駁,文化部委託之計畫案有考核機制,究竟由誰來掌握不得而知。他並於24日投書《ETtoday》闡述,「公視不是政府電視台,所以要設立新頻道就應由公視主動提出,提請文化部編列經費支持,而不是由文化部給錢,再以上級單位姿態,要求公視做甚麼頻道或甚麼節目,程序完全顛倒。」管中祥也在《公庫》「燦爛時光會客室」中回顧,2005與2007年,公視也曾經董事會決議後,主動向政府提出創辦國際平台的需求,雖當時並未闖關成功,但如此由下而上的途徑才是正確之道。公視雖在20日聲明中化被動為主動,稱其是在後疫情時代趁勢籌備,文化部當晚也應和全案是由公視提出補助申請,文化部依法審核。但從文化部、立委與公視於各場合及時間點的說辭中發現,政府與公視的從屬關係是不斷倒錯且在此對外宣傳爭議上亟需釐清的。現任董事徐瑞希同樣在《信傳媒》投書中重申,「公視必須在主動性、主體性及主導性的基礎來做。」多年來外界一直敦促公廣集團成立國際平台,但始終苦無經費,直至今天因而「衍生出畸形的被圈養困境及組織鈍化沈屙,則有待修法解套及公視自身的組織改造。」
公共電視「有話好說」主持人陳信聰(左)與總經理曹文傑(右)。(擷取自公共電視「有話好說」2020年7月28日節目「公視獨立自主怎捍衛?台灣國際宣傳有何錯?」)
經費不足只能向魔鬼交換靈魂?
這或許也點出了公視面對此案的最大難題,不在直接的政治力介入,而是資本的控制。管中祥在《公庫》「燦爛時光會客室」與其臉書上詳述,正是因為政府長期將公視視為「打工仔」,「明明知道公廣集團經費不足,但卻不給充足的資源,反而不斷地以『標案』或『委託案』的方式間接補充經費的缺口。這可以讓公視因經費需要誘其『上鉤』,引導營運方向,公視的獨立自主自然會受到影響,同時也會造成公廣集團運作不穩定。」目前,公視每年受政府「捐贈」約10億元,僅占公視年度收入的不到一半,其他包括公視台語台、前瞻計畫、內容產製與應用計畫等則為補助,客家電視台則為標案。他29日更在《蘋果日報》投書中進一步舉例剖析,文化部目前補助公視台語台的經費為兩年期,若沒有長遠制度的建立,難保未來是否會為朝野上下其手;馮賢賢也分析,「標案的業主是政府,公視是得標廠商。廠商必須依合約照業主的意思執行」,而「補助不是法定預算,可以給,可以不給,這樣公視不是隨時被政府牽著鼻子走?」徐瑞希在《信傳媒》批評,正是如此經費上限無法與時俱進,「限縮了公視發展的空間,必須以各種不同名目的計畫補助,甚至賣公視『優質』招牌去參加政府競標,才能彌補不足的財源。長年被政府補助圈養的結果,連帶影響公視組織回應民間需求的主動性低落。」
中正大學傳播系教授羅世宏與政治大學新聞系教授馮建三在《蘋果日報》投書中回憶道,過去拜會曾任公視首屆總經理的現任文化部長李永得時,對方也贊同公視年度經費應為60至100億元。他們呼籲國際傳播本身不是問題,但怎麼做以及如何同時支持地方傳播才是重點,比如「英國政府責成BBC每年提撥300萬英鎊,2018年起與地方合作,增聘150位『地方民主記者』。」而當國際影音平台傳出後續每年將另撥10億元預算,相當於政府年度捐贈公視之額度時,公視內部員工包括「有話好說」主持人陳信聰也不解,若政府真有心有資源,為何不健全既有生產基礎,豐富多元內容,比如補足駐地地方記者等,而只想著好大喜功?陳信聰評析政府目的倒錯,壯大公共電視應在大外宣之前,信任公共媒體,尊重其獨立自主。管中祥也在《蘋果日報》投書中寫道,「一旦人們知道這家媒體代表政府,宣傳效力反而有限,相反的,一個好的國際宣傳,是要讓國際看到台灣的民主與自由、媒體的獨立與自主、社會的多元與尊重,而非只是宣揚傲人的政績。」
公視總經理曹文傑在28日「有話好說」上進一步闡明公視的適切性,倘若國際數位平台實為普遍有共識的當務之急,她相信公視有意且有能力與央廣、華視、中央社等準大公廣集團成員合作,迎戰數位時代的新型閱聽收視。對此,主持人陳信聰提醒,在制度完備之前,是否需要開啟潘朵拉之盒?另一請辭的新聞部經理蘇啟禎也在27日的臨時董事會上高呼,「窮要窮得抬頭挺胸,我們不能為了天邊雲彩,不珍惜公視累積。」陳信聰與時代力量黨團亦在28日與29日,分別於節目內外,呼籲盤點公廣媒體與修法的急迫性。
公視每年受政府「捐贈」約10億元,僅占公視年度收入的不到一半,其他包括公視台語台、前瞻計畫、內容產製與應用計畫等則為補助,客家電視台則為標案。(擷取自公共電視「有話好說」2020年7月22日節目「公視十億大外宣?國際影音平台惹議!」)
長遠經費與制度完備之計
紛擾數日後,文化部在29日最新的新聞稿中陳述,「為避免爭議擴散,經審慎完整的評估,…終止有關『國際影音平台』委託案。」但也重申,因其備受期待與關注,「後續推動本案政策方向不變,文化部將持續徵詢各界意見,尋求最佳之執行方式。」看似是為爭議暫下休止符,卻也落實了前述疑慮,即文化部掌握絕對主導權,啟動與收手皆可隨時改變心意。現任董事徐瑞希今聞訊後,即請辭抗議文化部不尊重董事會決定。她認為公視有能力執行該案,細節應留予下一屆董事與管理團隊調整。
29日晚間,李永得部長親上「有話好說」節目,對此向徐瑞希等董事致歉,重申「國際英文數位影音平台」仍會如期執行,惟面對抹黑,「最有力的澄清就是暫停」,先釐清外界疑慮的文化部與公視之間的關係。他多次喊冤道,文化部只管預算,從不會伸手介入公事人事、新聞、節目,文化部也沒有專業能提議各項計畫,向來都是「公共電視在指導政府」。李永得承認,爭取經費總是非常困難,這樣一個計畫是好不容易才獲得總統與行政院的支持,加上國際局勢與政策方向當道,「也許你過了今年,明年要再提,不一定會有錢。」他委屈本案原是為公視增加資源的好事,時機不等人,政府也須講求績效,而因去年未編列預算,故動用第二預備金。部長以過去自身擔任公視總經理經驗為例,說明公視獨立性並非劃圈後,插上「公共」旗幟,而是秉持著自身內部規範與原則,回應政府、社會與其之間的動態關係,並以法律保護傘阻擋外界干預。他無奈好心被人誤解,反省檢討之餘.也備感冤枉地直呼,「只要碰到公共電視的事情,以後我們都要非常小心。」另外也否認府院內定公視董事,關於外界盛傳江春男(司馬文武)將接任下屆董事長,部長也直言對方並無興趣,文化部則將在下週向行政院提報新任董事名單。
不論針對本案之立場,上述學者們幾乎有志一同地呼籲,此次爭議恰反映了公視現行制度與財源的不穩定,若推動該政策方向心意堅決,須充足法源,並思考經費「捐贈」的可能性,確保良善立意得不受外力干擾而順利成行。羅世宏在22日「有話好說」中提示,《公共電視法》自1997年三讀通過後,至今遲未有實質修法。部長在「有話好說」中也附議,壯大公媒亦是他的理念,定位與資源如何整併亦將再與外界溝通討論,但必須先解決核心的經費問題,正首要進行與財政部等跨部會之協調,解決文化基金的穩定財源,當其受法源保障,而非停留在如本案四年期的「中長程計畫」,才能真正推法使其挹注公廣集團。他以過去經手之客家電視台為例,現行《採購法》規定以標案進行,但《無線電視事業公股處理條例》中卻已將其納入,諸如此類的制度問題,政府將積極通盤檢討。而本案對他而言,僅是改革未果前的權宜之計。他承諾任內會擴大公視既有資源,也盼公視與政府之間能維持信任。
從部長的釋疑中,可見本次「公視國際英文數位平台」爭議,捲動的是政府更高層級的資源分配問題,在制度未能健全之前,文化預算若總如其所言,得「打一架」方能成功爭取,或許恐受會計制約,將淪為短視近利的績效競逐,並使公視蒙上為錢自我矮化之嫌。唯有政府正視文化預算提升的急迫性,方能真正解決問題,公視也方能真正開大門,走大路。
公共電視「有話好說」主持人陳信聰(左)與文化部長李永得(右)。(擷取自公共電視「有話好說」2020年7月29日節目「公視國際影音平台終止!專訪文化部長李永得」)
童詠瑋 ( 17篇 )
國立臺南藝術大學動畫藝術與影像美學研究所影像美學組研究生,論文《(不)持攝影機的人:論綠色小組與後綠色的影像非純》曾獲2019世安美學論文獎。現任《典藏ARTouch》編輯。

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