【黃心蓉專欄】民眾借書、政府買單的公共出借「權」

1910及1920年代，丹麥作者蒂姆．詹森（Thit Jensen）及彼得．弗雷興（Peter Freuchen）始倡公共出借權，主張作家應該從圖書機構出借圖書當中獲得償金，補償版稅損失，但受二戰耽擱，丹麥遲至1946年才通過法律，繼之而行的是挪威、瑞典、芬蘭及冰島。有學者推測北歐五國因為人口少，以本土語言創作的作品市場小，書籍銷售受圖書館無償借閱的衝擊最為直接，所以率先推行公共出借權。但1971年及1972年，人口過千萬、已有相當規模經濟的荷蘭及西德也立法實踐此制，公共出借權的研擬熱度於是大幅提高。1992年，歐盟以指令（Directive）要求所有會員國引進公共出借權，又再開展了另一波的推廣。至2018年年中，全球共有33個國家／地區施行公共出借權，其中位處歐盟之外的僅有澳洲、紐西蘭、加拿大及以色列。

圖書銷售率與借閱率間消長的因果關係，雖是公共出借權初期最有力的訴求，然而因為缺乏長期客觀數據可供援用，現在公共出借權的論述多半以「使用者付費的公平性」及「低薪創作者應受到扶持」的理念為核心，兩者都攸關整體社經及出版環境的健全，附議之士頗多，不過實務面的可行性實繫於資金的取得。1950年代，英國作家約翰．布羅菲（John Brophy）曾提議由讀者自行付費，雖然每本書一便士的費率還不到半根香菸的錢，但收費概念悖離公共圖書館普及資訊傳播的使命，更不用提對圖書館館員帶來的額外行政負擔，所以現在多數實施公共出借權的國家都是由中央或地方政府支付所需；法國則是採混合制：由進貨給圖書館的圖書大盤商負責一部分，再由政府依圖書館借書證持有人數（一般圖書館每人1.5歐元，大學圖書館每人1歐元）編列另一部分；只有荷蘭等少數國家選擇由圖書館吸收。國際圖書館協會聯盟（International Federation of Library Association and Institutes，IFLA）對公共出借權持保守態度，主要也是擔心無論由誰提撥金援，圖書館的預算或業務都有可能受到擠壓。

公共出借權所需經費的多寡和酬金計算模式息息相關，在幾種不同的算式中，現以館藏外借次數（loan）和存貨／館藏冊數（stock）最為常見。館藏外借次數契合使用者付費的精神：作品流通次數越多，代表越受讀者矚目，理應獲得越多肯定。不過在電腦尚未普及之前，館藏外借次數登記費時費力，西德曾估計此法的處理成本幾佔公共出借權全部預算的1/3。

相形之下，採存貨或館藏冊數法，不但計算明快，在盤點時就能完成，也可避免獨厚人氣熱銷書籍。此外，因為圖書館館員採購書籍時書種及複本數量的決定，本就是一種專業判斷的表現，值得受到尊重。再加上圖書館中有許多類型的書，如參考書籍或需要高磅數紙印刷的藝術、攝影圖錄等，因為使用量大、價高笨重，通常禁止外借；還有不少讀者習慣僅在館內閱讀，以便隨時查閱相關資料，館藏外借次數一概性的算法，反而不能反映圖書館的真正生態。所以偏好存貨法的學者，也曾呼籲將「公共出借權」（Public Lending Right）正名為「公共使用付費」（Payment for Public Use）。值得注意的是，在新書出版快，閱讀量卻不見得同速上升的國家，此法所需的年預算或也會有更明顯的成長趨勢。
 
由於預算無法無限膨脹，也藉此希望鼓勵能夠更全面，各國對創作者所領公共出借權的酬金數額都設有上限。如採計外借次數的英國在2018年時，以單次外借酬金8.2便士的費率（約新台幣3.2元），發放660萬英鎊予22,108個創作者、其中有195人領到年上限6千6百鎊（約新台幣26萬4千元），年酬金落在1鎊到99鎊（約新台幣4元到4千元）範圍內的則有16,572位。也就是說，雖然公共出借權的本意之一是在創造稿費或版稅外的收入，藉此改善創作者的經濟，但也只有多產或暢銷創作者才能期待確實有感的補貼。

除了酬金計發方式，在以下操作上，各國因國情不同也可能有所歧異。
 
1、對實施基礎的架構：可以如德國、奧地利般置於著作權法下，可以另立新法，也可以單純視為國家的一項藝文補助。但因國際著作權法的互惠保護原則，如置於著作權法下，則該國不易排除外國籍創作者領收酬金。
 
2、對公共圖書館的定義：有些國家在公立圖書館之外，還包括繪本藏量多的小學圖書館，有些國家則列入研究導向的大學圖書館。
 
3、對書籍屬性的劃分：加拿大只認可5年內的出版品，且排除食譜、教科書、旅遊指南、自學手冊（how-to guides）等實用型類種。但加拿大和英國在近年都已先後納入有聲書及電子書。
 
4、對登錄資格的規範：大部分的國家在制度設計上都必須由創作者主動登記，但在丹麥、瑞典等國，只有以當地語言創作的創作者方具資格。通行英語及法語的加拿大，則規定創作者需持加拿大永久居留權或公民權才符合條件，以免酬金大量流向英、美、法等國。
 
5、對回饋對象的設定：作者、插畫家、翻譯者、攝影師等創作者是當然的回饋標的。但考慮到一本書的形成與出版社的投入有絕大關係，法國等國的酬金分配對象還會加上出版社。

比較特別的是，英國及愛爾蘭的公共出借權申領期限和著作權一樣，存續於創作者生存其間及其過世後70 年，所以可以辦理繼承轉移。然而公共出借權真的是一種「權利」嗎？美國至今尚未實施公共出借權，但在歷年來的諮詢中，公共出借權與著作權法第一次銷售理論（first sale doctrine）間的扞格，一直是激辯焦點。依據第一次銷售理論，著作財產權人即使出租權受保障，一旦著作在其同意下，以第一次銷售或其他方式轉移所有權後，著作財產權人的出租權即已耗盡（exhausted），無法再主張。只要不涉及重置、改作，著作財產權人事實上已經無從對圖書館是否出租／借所購圖書一事置喙。從這「無權可申」的角度來看，公共出借「權」其實無關公平性（fair）或補償金，而應該定位為福利（welfare）及酬金，一種培養創作花朵的沃土策略。

台灣文化部是出版事業主管機關，但即將於年底試辦公共出借權的國立台灣圖書館又隸屬於教育部，目前兩部對「民眾借書、政府買單」的公共出借權皆已表達支持之意，後續試辦期間酬金計算方式、費率、書目屬性、登錄、人事、撥款的系統建置或集體管理組織（collective management organization）等技術性討論也已熱烈展開。為求強化圖書館的角色及體質，諸如此類的討論，也應一併檢視其它以圖書館為場景的文化政策，如是否應將公共出借權視為《國家語言發展法》的夥伴，凡以台灣固有族群語言創作者皆予回饋？還是應該以社會福利為出發點，僅限本國創作者為權益收受者？

其次，公共出借權與圖書採構又可以構築怎樣的共生關係？台灣公立圖書館長年以最低標公開招標，甚至曾出現以近書價半價的51折得標情形，影響產業整體收益。文化部雖於2016年提出優化圖書採購，不過並沒有強制各單位採納，很難即時扭轉陳規舊習。其實法國圖書採購早年的廝殺狀況亦不遑多讓，因所謂固定書價策略只適用於零售、圖書大盤商在投標時也慣以8折或更低折扣搶標，但在2003年公共出借權法令制定時，法國同時限定此後圖書採購最低投標價不能低於圖書稅前公定價格的91折，例如總價1千萬元的採購標，廠商最低投標價不能低於910萬，所以雖然得標者必須提撥總書價的6%即60萬為公共出借權基金，但折扣、酬金兩者相加（9%+6%），也不過相當於讓價150萬，等於以85折得標，比起過往殺到見骨的幅度來得合理，既恢復失衡的秩序，也為公共出借權尋得穩定的挹資，或亦可供台灣參酌。

2014年國際圖書館協會聯盟首度頒發世界最佳新圖書館（the world's best new library）雙年奬，獲獎者為澳洲的克萊基伯恩圖書館（Craigieburn Library），2016年的得奬者是丹麥的Dokk1圖書館，2018年則是荷蘭的School 7圖書館。今年芬蘭顛覆傳統的頌歌中央圖書館（Helsinki Central Library Oodi）更是甫一開放，就引起世界媒體爭相報導。這4個當年在公共出借權上搶先響應的國家，現正致力於打造圖書館為第三空間（the third space)、提供市民閲聽服務之外的社交場域，很顯然地，提升閲讀率已不再是圖書館的唯一任務，鼓勵創意思考、人際交流互動的重要性正與日俱增。從參與營造創作者友善的公共出借權議題開始 ，台灣的圖書館也正一步一步做出對應社群需求的改變。