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博物館監督機制如何可為?
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博物館監督機制如何可為?

行政法人主要預算來自於政府,但因求政治上的獨立和執行上的靈活,採臂距原則與監督機關保持適當距離,故由董事會審議…
行政法人主要預算來自於政府,但因求政治上的獨立和執行上的靈活,採臂距原則與監督機關保持適當距離,故由董事會審議發展目標、年度營運、規章及年度預算等。為確保董事會及行政法人正常運作,中正文化中心自改制為台灣第一個行政法人後即設有監察人;2011年通過的行政法人法第5條及第11條亦有規定:「行政法人應置監事或設監事會;監事均由監督機關聘任」;「職權如下:1、年度營運(業務)決算之審核。2、營運(業務)、財務狀況之監督。3、財務帳冊、文件及財產資料之稽核。4、其他重大事項之審核或稽核。」某種程度上來説,監事會可謂監督機關強制行政法人所設的自我監督機制。不過由於「其他重大事項之審核或稽核」詮釋太過開放,雖然中正文化中心(現納入國家表演藝術中心)曾因傳出監察人所撰之「藝術總監業務審查報告」以及「董事會業務審查報告」有二個版本之說,受到立法委員質詢,但究竟監事何時應該出手、實質監督成效又如何判定,至今尚無太多討論,而這樣的自我監督機制是否足夠符合大眾的期待,亦或行政法人真的無法可治、必須訴諸人民陳情管道予以約束?在行政法人高雄市立美術館及台南市美術館(簡稱南美館)陸續上路後,也引發許多社群的關心。
泰德英國美術館(Tate Britain)。(黃心蓉提供)
英國非部會公共組織博物館的外部查核機制
英國非部會公共組織(non-departmental public body)的博物館和台灣的行政法人博物館在體制上最為接近,1753年成立的大英博物館(British Museum)也是世界上第一個公法人博物館。1824年,英國政府以大英博物為例,指定六位社會賢達人士為英國國家美術館(National Gallery)董事會成員,英國國立博物館、美術館由董事會主掌的模式從此獲得確立。董事不直接視事,但卻是博物館與外界溝通的橋梁,館員也是依董事會的政策推動業務,理論上來說,博物館內部的重大事項之稽核,應屬董事會的責任,但英國的博物館缺乏台灣博物館的自我監督機制,所以如果是由董事會自身狀況導致的問題,就需要外部的查核。
如1835-36年,為了回應離職館員密勒(John Millard)指控董事會效率低落,兼且缺乏學者成員,英國國會特別組成專責委員會(Select Committee),對大英博物館展開調查。然而出席作證的館員們一致主張現況是最理想的安排,博物館需要的是有權勢(man of rank)的董事,而不是詩人或歷史學家,最終專責委員會並沒有就董事會的構成提出任何改正意見,只建議董事和館員之間應該有更頻繁的交流。1847年,英國首相又在類似的投訴下,指示成立皇家委員會(Royal Commission on the British Museum),再次進行調查。這一次的抗議是來自英國促進科學協會(British Association for the Advancement of Science)及其它學術團體,它們堅持現有大英博物館董事的背景不足以指揮館內急速擴張的自然史部門,要求政府改革董事會的結構、保證學者在董事會有一席之地。皇家委員會也果然認同董事沒有完全盡到受託人的義務,對出席督導館務一事毫無章法可言、因為和館員的訊息交換不足,博物館空間及資源的分配還是受到董事們個人意願牽動甚大,有負國家一世紀以來對博物館超過百萬英鎊的投注,委員會同時肯定大英博物館內自然史藏品在世界上的優越性,為以後大英博物館的文物與標本分家立下基礎。在英國政治中,通常事關重大的決策或議題,會由國會或君主任命組成皇家委員會,它們有調查真相、舉行聽審、衡量證據,並做出結論的準司法(quasi-judicial)裁決權,屬任務型編制。依據我國憲法增修條例,台灣監察院的監察權性質也近似準司法權,兩者報告效力相當,也能左右未來政策。如1927-1930年,另一個專職調查英國國立博物館及畫廊的皇家委員會(Royal Commission on the National Museums and Galleries),在全面性檢視各博物館的行政業務後,推薦國家籌組博物館畫廊常設委員會(Standing Commission on Museums and Galleries),負責英國博物館畫廊的整體發展。
1881年倫敦自然史博物館(Natural History Museum)建成開放,館內藏品多源自大英博物館的文物與標本,圖為自然史博物館大廳一景。(Photo by Diliff)
除了獨立委員會之外,博物館也有可能因重大事項浮上檯面,因而受到目的事業主管機關的稽查。如在著名的泰德事件(1952-54)中,就有董事向主管機關財政部大告御狀,希望外界的干預可以加速館長的去職。當時泰德英國美術館(Tate Britain)館長羅森斯坦(John Rothenstein)重用來自南非的策展人勒魯(Smith LeRoux),但據羅森斯坦的說法,勒魯處心積慮不斷向媒體及董事會放話,只想抹黑館長。其實董事會在發現館長允許好萊塢巨星莎莎嘉寶(Zsa Zsa Gabor)進館為雜誌拍照、大明星卻一腳踏上展示中的雕像後,已經嚴詞訓斥館長。但在勒魯的協助下,藝術家董事薩瑟蘭(Graham Sutherland)仍私下去函財政部長,鉅細靡遺的條列館長以高出市價約3成的行情購入竇加(Edgar Degas)的《14歲小舞者》(Little Dancer Aged 14)雕像及其它在文物購藏時各種不符合規定的權宜作法,要求財政部加大調查力道。事件最終則以董事會要求勒魯辭職,薩瑟蘭本人也請辭董事一職以昭示立場落幕。
倫敦自然史博物館(Natural History Museum)展覽廳一景。(Photo by en:User:Loxlie)
法條中的關鍵調節者
不欲介入行政法人博物館內政的主管機關,多處於被動,但這樣的設計的確給了博物館怠忽的空間。英國博物館以不特定公眾為受益人,屬廣義的公益信託,必須遵守《公益法》(Charities Acts)規範。其中大部分博物館規模較小,為註冊公益組織(registered charity),由公益委員會(Charity Commission,現稱英格蘭及威爾斯公益委員會)監督;著名的大學及行政法人博物館等機構,則因為聲譽卓著、行之有年,屬豁免性公益組織(exempt charity),不在公益委員會的直接監督範圍內。
即使如此,2005年,因泰德美術館以70萬英鎊購入藝術家董事歐菲利(Chris Ofili)作品《晚餐樓》(The Upper Room),嚴重違反《公益法》明禁董事因職位受益的規定,公益委員會還是主動發起調查。泰德美術館在稍後的自揭報告中,更坦承自1955-2005年間,美術館除了購買十位藝術家董事的作品,另外還接受了十位藝術家董事的捐贈,兩者合計高達73件。在公益委員會眼中,美術館購買藝術家董事作品時既未尋求獨立鑑價也沒有預先報備,已經構成明顯利益衝突;接受捐贈雖然對泰德美術館來說分文不費,但只要作品獲得美術館光環的加持,藝術家的市場價值自然會跟著水漲船高,所以仍存在潛在的道德爭議。公益委員會指出,泰德美術館可以在《公益法》邊緣遊走多年,就是因為董事會紀錄不夠詳盡,主管機關文化媒體體育部對泰德的內部作業無從得知。
台南美術館館舍模擬圖。(本刊資料室)
為了避免豁免一詞造成法律上的漏洞,英國在2006年版的《公益法》中提出主要調節者(principal regulator)的概念,企圖亡羊補牢,並且在2011年《公益法》修法時,正式將主管機關文化媒體體育部定為行政法人博物館的主要調節者。也就是說,《公益法》架構了公益組織應該遵守的框架,公益委員會或文化部等則是嚴密注視、確定博物館不逾越框架的看守者。主要調節者有權要求博物館提供法規恪守上的任何相關資訊,必要時也可以委請公益委員會對博物館進行調查。雙方還合作簽有備忘錄,並共同出版了「公益博物館與畫廊:利益衝突政策、董事的福利、董事與公益組織間交易的準則」(Charitable Museums and Galleries: A Guide of Interest of Conflict Policies, Trustee Benefits and Transactions between Trustees and Charities),以供博物館董事會參考。
反映法人實力的監督標準
相形之下,台灣行政法人的內建監事,在管理上似乎較英國來得更為健全。從職權來看,若如中正文化中心首位藝術總監朱宗慶所言,「監察的對象是董事會、董事、董事長,藉業務營運之審查、稽核監督其運作。假使董事會違法,則必須行使制止權,因此,雙方屬於權力分立的性質」,行政法人的監事顯然和台灣《公司法》中的監察人功用相當,比起英國主管機關後知後覺、甚或隔靴搔癢的外部管控,更能及早偵測問題並對症下藥。但台灣現有行政法人除國家表演藝術中心(簡稱國表藝)外,資歷都很短淺,並無太多監事防患於未然的公開實例,文化人對《公司法》也較無涉獵。所以監事或監察人職稱中所暗示的高密度查核,雖然令人望之生畏,但也備感陌生。反而台灣公廣集團中唯一適用《公司法》的華視,在今年2月總經理郭建宏離職風波中,曾發聲明稿就董事會對監察人林筠提出的退佣稽核報告後續處置提出說明,是少數藝文圈中監察人明確出鏡的特例。
2017年初,高雄市成立第一個由地方政府監督設立的行政法人高雄市專業文化機構,包含高雄市立歷史博物館、高雄市電影館,以及高雄市立美術館,圖為高雄市立美術館外觀。(本刊資料室)
持平而論,監事或監察人的角色確實頗為微妙,連獨立公益委員會都承認啓動調查將使得彼此關係緊張,而且不見得能有所收穫,法人內的監事更是吃力不討好。2016年台北市政府與農委會在台北農產運銷公司人事紛擾中,本擬由官派監察人召開臨時股東會、全面改選,卻因監察人壓力太大閃辭,無法及時召開,雖然事屬極端,卻也點出了監事或監察人的難為。再者,現在國表藝、高雄專業文化機構及南美館的監事均為兼職,遇到強勢總監、館長或董事時,行事可能更形艱困。只是台灣行政法人的監事會如有施展不開的遺憾,監督機關也並非沒有主動權。台灣沒有公益委員會,但依《行政法人法》第6條,監督機關在董監事有特定情事,如行政法人年度績效評鑑連續二年未達監督機關所定標準時,得予解聘。只要監督機關能確實訂定反映法人實力的標準,或許未待人民陳情或監察院有所動作,行為不檢或執行不力的董監事,也不得不另擇它木而棲了。
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黃心蓉 ( 30篇 )
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