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【行政法人博物館的觀察】保持了一臂之距然後呢?文化機構再造之路

【行政法人博物館的觀察】保持了一臂之距然後呢?文化機構再造之路

從中央到地方,「行政法人」儼然成為最夯、卻也令各館感到最慌的詞彙。為何一夕之間藝文機構竟然應該跟政府保持一臂之距(arm’s length principle) 呢?有嚅囁難以聲張無常感的憋屈:館員不是沒有話語權,但拒絕組織改革彷彿正坐實公教人員不思進取、故步自封的汙名。有對行政法人一知半解的陌生感:名稱毫無情感溫度的法人博物館,到底為何是公行學者追捧的範式?

2017年, 高雄市立美術館(以下簡稱高美館)及臺南市美術館(以簡稱南美館)率先成為臺灣的行政法人美術館,潘朵拉的盒子一經開啟,此後數年,對行政法人經營方式感興趣的藝文單位呈暴風式成長。除了已成立的文化內容策進院、國家電影及視聽文化中心、臺北流行音樂中心、臺北表演藝術中心、高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心及苗栗縣苗北藝文中心外,臺中市美術館、桃園市美術館、新北市美術館、臺北市立美術館二館等都曾考慮法人化的可行性(王一芝,2018)。籌備或觀望中的尚有文化部與交通部的國家鐵道博物館,以及轄下包括國立自然科學博物館、國立海洋科技博物館、國立海洋生物博物館等科學型博物館的教育部。

從中央到地方,「行政法人」儼然成為最夯、卻也令各館感到最慌的詞彙。

驚慌來自於許多情緒的疊加,有莫名從公教體系被逐出的背叛感:同樣都是鐵飯碗,為何一夕之間藝文機構竟然應該跟政府保持一臂之距(arm’s length principle 呢?有嚅囁難以聲張無常感的憋屈:館員不是沒有話語權,但拒絕組織改革彷彿正坐實公教人員不思進取、故步自封的汙名。有對行政法人一知半解的陌生感:名稱毫無情感溫度的法人博物館,到底為何是公行學者追捧的範式?

臺灣的行政法人法初議

1980 年代以來,世界各國政府在公共行政新典範的催發下,相繼推行組織再造以縮減開支、提高效率,許多原由公部門負責的公共性業務或活動,因此下放改交由新成立的單位執行(江岷欽, 劉坤億, 1999;詹中原, 1999 ; 孫本初, 001)。1997 年,日本橋本龍太郎內閣也在精簡、高效的考量下,參酌英國組再造中的政署制度(agency),首度提出「獨立行政法人」一案。

翌年, 臺灣行政院也以「去任務化」、「委外化」、「地方化」及「行政法人化」四大軸線推動再造。其中「行政法人化」與前述日本行政法人(邱惠美, 2006a, 2006b) 及英國非會公共組織(non-departmental public body)(賴森本, 許哲源,2005 ) 最為接近, 主要適用於「⋯⋯具有專業需求,或需強化成本效益及經營效能⋯⋯且所涉公權力行政程度較低」的機關(行政法人法草案, 2003),如研究、試驗、社教、文化、監理審議等五種類型(李逸洋, 2004, 頁59)。

行政法人國立中正文化中心(國家表演藝術中心國家兩廳院)在2004 年風光揭牌,成為我國第一個行政法人,首任董事會董事長為國立臺北藝術大學校長邱坤良,藝術總監則由改制前之中心主任朱宗慶擔任。此外,行政院核定為推動行政法人化優先個案的還包括國立臺灣文學館、國立科學工藝博物館、國立臺灣交響樂團(後暫緩) 及農委會所屬九個試驗研究所等單位(劉坤億, 2006)。

「行政法人法」於2011 年在臺灣通過,立法其間,學界對歐、日行政法人的發展仍持續跟進,如《博物館學季刊》2008 年由金子啟明、耿鳳英、黃心蓉所撰的行政法人主題專刊(2008) 及柯立業(2008)、連俐俐(2013, 2015) 等對法國國立博物館自主化的研究。不過行政法人博物館或美術館在臺灣一直是「只聞樓梯響,不見人下來」,雖然南美館自籌備時即以行政法人館舍為方向(吳垠慧, 2017),但畢竟只是孤狼,似乎沒有帶動風潮之勢。或許正因如此,2017 年高美館竟比南美館更早開啟法人封印的「偶然」,更讓措手不及的藝術及博物館社群共感重擊。倏忽之間,臺灣的博物館竟也迎來了法人化熟成的時代嗎?

究竟我們的博物館及美術館為什麼要法人化?法人化的精氣神要如何轉換成實質館務?法人化帶來的是解藥還是亂象?而為了產製大哉答,無論我國行政法人是師法自英國「政署」而至日本獨立行政法人一脈,或師法英國「非部會公共組織」一脈,都指向追本溯源、重新檢視英國公共行政的必要性。

英國的非部會公共組織

英國自1570 年的破產委員會(Commissioners of Bankruptcy)、1694 年的英格蘭中央銀行(Bank of England)(Macleavy & Gay, 2005,p. 8) 以降,即有執行政府性質工、且由納稅人稅收負擔,但非屬政府部門內編制的組織。此類組織多經國會立法成立,若就其公共的實現和主要財務來源來看,實為公共組織,然因由董事會主管運作,政府不直接介入,保持了一臂之距,具有獨立性,屬性特殊,是英國公共行政中不可或缺的一環。

大英博物館是世上第一個公法人博物館。

除博物館外,臂距原則也廣泛應用於其他藝文單位,尤其二次戰後,在極權國家監控審查文化的肅殺氣氛中,臂距原則的自主性益顯珍貴。英國成立於1946 年的藝術諮議會(Arts Council)、1984 年的國家遺產紀念基金(Heritage Memorial Fund)等全國性藝術、文資補助申請單位,亦係循此機制由董事會主導,主管機關退居第二線,以避免政治干擾。

臂距機構舊時泛以「準自主性非政府機構」(quasi-autonomous nongovernmental organization)或「匡構」(quango)稱之(彭錦鵬, 2009,頁41),而後則多以李奧.皮亞茲奇(Leo Pliatsky) 爵士於1980 年報告中所用「非部會公共組織」一詞代之(Pliatzky, 1992, p. 555),可概分為行政、諮詢、仲裁及監管等四類,蘇格蘭境內則另有與健保相關的第五類。行政型的非部會公共組織如國立博物館及藝術諮議會,有人事及預算,諮詢及仲裁型的非部會公共組織則無單獨雇員或單獨經費,僅由監督部會提供人力支援(Macleavy &Gay, 2005, p. 7)。過往數百年間,英國公務架構或有更動,各個部會所監督的非部會公共組織數或有起落,但臂距原則中自主形式和政府課責的雙重特性則始終一致。

臂距組織適用對象為需要公務人員所具技能外之專業、需要政治上的中立及需要能夠獨立行事以建立事實的單位,而專業及中立確實是國立博物館成事的唯二法則(DCMS, 2017a,p. 19)。臺灣行政法人法中也提及行政法人之設立是為執行下列之公共事務,「⋯⋯具有專業需求或需強化成本效益及經營效能者⋯⋯不適合由政府機關推動,亦不宜交由民間辦理者。」(行政法人法, 2011) 由此觀之,臺灣行政法人與英國非部會公共組織最為貼合,對臺灣博物館和美術館而言,英國國立博物館的歷史風韻及營運管理也因此最具實質參考價值。


(以上內容節錄自本書內文)

《臂距之外:行政法人博物館的觀察》

臺灣方興未艾的文化治理新主張

行政法人是什麼?為何這種組織制度可以從16世紀英國發展至今,飄洋過海成為目前臺灣博物館及美術館領域中最具話題性的未來選項之一?而它秉持的「臂距原則」又是如何讓文化藝術組織的專業治理與政府分權、課責之間,維持一種令人又愛又恨的平衡關係?

本書是熟稔博物館領域、並長期觀察國內外藝文機構館所發展的學者黃心蓉,對於這些問題的最新研究成果。書中首先回溯了行政法人之本,除了爬梳行政法人制度借鏡始祖英國的歷史沿革,以及訪談英國行政法人機構內的專業從業人員外,還更進一步地深入討論了英國行政法人機構中的董事會、人事、財務及績效評鑑等層面與政府之間從磨合到共生的過程,並擴及對於歐洲其他國家的考察。最後,本書回到臺灣,從兩廳院等藝文機構改制的文化事務脈絡,分析不以信託制管理、獨具臺灣味的法人館舍問題,為臺灣藝文機構生態做了一次總整理。

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