「地方創生」前，其實談的是地方的犧牲

無論在日本或台灣，「地方創生」政策都將人口衰減及高齡少子化議題納入問題意識，以創造工作機會、改善生養後代的所需條件為基礎。然而，應如何鼓勵支持該項地方發展的行動者，面對人口衰落的危機，與納入產官學界資源、匯聚公司部門的共識與發想行動等方式，實乃爭議之源。

第一種批評是：做為「創生元年」口號的台灣，將挪移後的「創生」正當性，加諸現有政策之延伸，光是這點即已引發眾多實踐者針對該政策拼裝為「合法進化論」；另一質疑則是該「由上而下」的政策再度「舊瓶裝新酒」，不識、甚至低估地方複雜度，讓人音謔「地方創傷」。

光從近來流行的木下齊（Kinoshita Hitoshi）「地方創生論」或增田寬也「地方消滅」等論，這些選書深刻影響台灣「創生」方法，問題是，我們理解日本「創生」政策的現實嗎？

本文回溯日本「創生」政策的歷史問題，不在於否認現有台灣推動該項政策的多種回應，因後者已展現不同層次的學理貢獻。但若相信「創生」政策是個受移植的治理技術，我們更應解析日本「創生」政策與地域建構的政治過程中，如何受不同形式的政治競爭及國土發展制度建構下的「問題」歷史。

論及中央到地方層級的治理與規劃，首不容忽視日本「國家」體制的形成。日本一統國家的形成與強勢的資本原始積累，是建立在國際壓力下、消滅地方社會抵抗力量所推行的制度近代化進程。其體質是「家族國家」觀，係透過同族與擬制的部落互助型紐帶，抵抗來自內部的個人析離。

構成日本天皇「國體」的兩大條件，包含主權不得落入民眾之手、不必施行歐陸分權的君權制的絕對存在；「總體主義」的精神滲透，同時保有維持部落聚合的社群網絡。丸山真男認為「國體」下的行政官僚成為某種經營體，合理下降於地方；此外底層「鄉黨型地方社會」提供內部制裁，向上連結「國家」，兩種力道反覆交替下，使帶有家長式的派閥、重視人情的社群樞紐，形成某種服從且合法的特殊機制。

然而，若說中央與地方也存在著忠誠的服從體制，尚待細緻論之，但「地方論」至少在昭和後期至平成年間出現多元的批判性反思，包含下列三種：

 （一）「地方犧牲論」：「國體至上」是造成「地方消滅」的重要因素，不應高舉「高齡少子化」而對該般意識形態有所隱藏、甚至漠視遲來的人權正義。這部分如2017年宇澤弘文以「社會成本」概念闡述「要塞化」的成田機場及其鐵絲網，或2014年高橋哲哉（Tetsuya Takahashi）「犧牲體系」是從海嘯到日本福島核災事故的處置與反省，論述日本東北與沖繩等地被迫歷經核電廠與美軍基地的興建過程。這兩人所謂的經濟利益來交換/補償地方居民，深藏地域貧富不均的歧視，犧牲地方以服務都會居民。

 （二）空間正義與「地方創生」是否並行？同時我們是否掉入假設「創生」是個平坦構造或地方紋理，僅以人口過疏、高齡化等命題，等同或視若無睹的逃避日本「地方」與「創生」的陷阱？

挪移「創生」進入台灣的施行方法，不僅忽略日本自身階級歷史空間化的窒礙，也不大關切「創生」的自身侷限。如長久以來，日本的特殊地方治理和世襲階級所形成的「被差別部落」，於今仍是敏感的空間正義及人權議題。過往「部落」亦伴隨都市化的傾向，快速消失於經濟高漲的1960年代。專注研究被歧視部落藝能文化的沖浦和光（Okiura Kazuteru）則感嘆各地被稱為「藝能村」村落的冷清感；或照作者蔡亦竹所言，大多部落集聚關西的近畿、近京阪的四國等，那麼這些地方的「創生」政策，是否更需批判地理解其中可能深藏的不均衡地理問題？

 （三）「地方」政治形構，也擴及至1970年代如何受國際政治影響、核電廠、博覽會及奧運等「樂觀開發」的欲望而起。簡言之，得辨識日本「土建國家」背後意識形態為何？透過吉見俊哉（Shunya Yoshimi）2016年的分析，我們可知從1970年代到2005年間，日本共舉辦五次國際博覽會，而地方博覽會崛起於1980年代。我們應觀察其博覽會如何帶動區域發展甚至泡沫化的跡象，及「博覽會熱潮」讓中央機關與地方自治體身陷各種競爭和結盟的微妙處境。

三種「地方觀」指出一個核心原則：談述日本「創生」，不得將「地方」視為無肌理的白紙，也不得忽略其天皇國體制度、地方犧牲論，與戰後陷入開發熱潮的樂觀主義（透過國民收入倍增計畫的美麗說詞）的多重互動下，天真地將「地方」過疏與「都市」視為二元對比，彷若高齡少子化現象僅是代表其政策的特定議題。

增田寬也（Hiroya Masuda）《地方消滅》（2019）書名副標題為「東京一極集中が招く人口急減」，顧名思義，是以如何改善人口過度集中的東京環境為旨。我同意增田寬也的觀點前提：「在規畫國家與地方的遠景之際，首先必須掌握人口動態」。但我質疑：站在東京本位主義立場言，接收都市/地方的平質化觀念，無法究其歷史與特定區域空間發展進程的若干矛盾，遑論提升地方就業機會與生育率？這種樂觀的實質執行（與後續規畫）及可信程度為何？而中譯本取代原書名，將副標改為「地方創生的理論起源」，除爭取讀者市場青睞外，並不鼓勵讀者分析台灣自身土地變革的過往履歷，恐造成更多誤解。

增田寬也論及過往日本國土規劃的「國家策略」失敗，是重要提醒。我同意其提出「中央政府v.s地方政策」結構，甚將中央權限轉讓地方政府是無法解決眼前問題。可惜的是，該部分並非作者繼續耕耘的方向。2004年，「日本國際協力機構」補充增田寬也的缺漏，指出權限移轉地方施行「分權化」，考驗地方政府能力及差距，無法有效評估情況下，進一步影響公共服務在質與量的落差。中央政府的能力同樣是問題。從中央到地方政府的垂直關係，得擴展到公民社會或民間部門的水平關係，採取階段性漸進的方式才有可能。紊亂的制度推行，恐自政府科層化的第一層暴力。這點對於步伐略顯急躁的台灣有顯著啟示。

增田寬也的另一不足，在於其區域發展策略下，無力構成完整證據，當然其核心命題是要解決東京與其他地方移入者的危機。我試以2019年中澤秀雄（Hideo Nakazawa）提出的對地方面臨「均衡發展」原則的崩解進行補充，呼應前文論及現行國土計畫法下的矛盾與鴻溝，為何成為第二層暴力的原因。

「地方的時代」於昭和40年代成為執政口號，而平成時期與民主黨執政後推行的「地域主權」，變成「可見」的問題意識（即便這些政策落實程度仍待評議）：諸如「限界集落」、「高齡少子化」，且面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼。

平成時代起，多位內閣在「地方分權」想像上提出若干方向，卻出現分歧：（一）對「地方」抱持不一的治理意識形態；（二）為求經濟發展而大量發行國債與地方公債導致財政困境；（三）全球化下的新國際分工體系，不斷造就產業空洞化等影響；（四）平成市町村合併政策反而生產新區域內部的差距等問題，加上日益浮現的高齡少子化與貧窮化，是上述綜合病徵的源起。

國土規劃及其土地使用變遷引發的複雜裂痕，是第二層暴力核心。因地方政府長時提倡區域均衡、人可致富與超越東京的美好幻想，難敵國土規劃的決定性要害。具有高生產及高科技能力的大型企業，集中於太平洋沿岸（表日本），而公害與風險得由地方承擔（日本海側的城市是種汙名）；後者透過引入風險補償機制（如電力三法），再使太平洋沿岸區域形成中心與週邊的支配關係，加上發電廠製造的電力輸送至大城市，形成高橋直哉所謂的殖民體質，加劇山村衰退。

對中澤秀雄而言，「全國綜合開發計畫」具有產業原則、高速增長原則、中央主權與「區域分工」的整齊劃一（無視差異），加上稅制補貼和財政融資等誘導邏輯，欲使地方政府照單全收，然經濟與公共建設開發停擺的惡性循環，最終導致資金與就業人口的外流。爾後論及地方步入「渡假村開發」國策，化約為競逐中央施捨補助資源的動機，甚至「市町村合併」亦抱持相似態度。瀨戶內海等知名地景藝術節及其反映的社會問題，反映區域惡性競逐體制後的若干變體。

自民與民主兩黨勢力對「地方」的選票攻防，是第三層暴力來源。「NHK放送文化研究所」於1973年始，每五年一循環，進行「日本人意識」調查，發現握有投票權但不支持兩黨的「無支持層」，從38%（1988）上升至57%（2003）。

兩黨的共同關鍵在於如何操作「地方」選票，以吸引更為廣大的「無支持層」意圖。尤在平成年間後，政黨之間於都市圈爭奪選票更益明顯。

區域與人口劃分固然是政治資源挹注的主要考量，但攸關變化的，卻是1998年自民黨在僅有三名的大城市選區落敗後引發的黨內批評，其中一項便是城市發展向來未有人關心，而地方過度依賴公共投資的經濟。從此，自民黨內部發展出「犧牲地方的分配計畫」，盡力進攻都市選區，這讓2004年的在野黨找到新的政治戰術，實施「以地方包圍城市」方針。

民主黨以城市起家，但依靠非都地區作為重奪政權的起點。中澤秀雄認為背後勝選因素，在於居住「地方」的人們心中，對「國體」至上的忠貞、及社群團結感的雙重解體。這些公正感瀕臨喪失，轉為遺棄感；而小泉政權以降，所推行「選舉與集中」這一帶有新自由主義特色的政策，使周邊區域更受忽視，加上主張「結束對村落的重視」及「向城市集中」的經濟思維主流化後，反倒成為民主黨翻轉政壇的關鍵原因。

當今論及「創生」政策的「起點」，我們得重視上述暴力要素。換言之，從民主黨於2009年勝選的地方戰術，到國土及區域規劃的經濟導向，其中地方民眾的公正感淪為政治操作下的遺棄感，遠超越「限界集落」、「高齡少子化」及面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼，更多是符合特殊情境下的日本近代化處境。

日本「地方創生」背後，一方擁護保守主義特質，一面進行新自由主義式的競爭、資本集中與公共福利削減等困境，弱勢者應何以生存？或因「創生」再度犧牲？而台灣是否也想步向相似之途？

正因「地方」從不是靜止狀態，面對「地方創生」，若無法先行瞭解「地方犧牲」，我們該如何「創」？使之「生」？規劃者究竟能否在糾纏不清的紋理中，抽絲剝繭出多少至為核心的要素，思索土地使用變遷的限制與難題。令人扼腕的是：日本有其該誠懇面對的困境，與台灣土地使用脈絡不可同語，要如何集思廣益探討土地問題才是迫切關鍵。