困難重重的古物分級之路──專訪文化部文化資產局古物遺址組科長蔡美麗

台北國立故宮博物院藏品中的「人氣王」清代〈翠玉白菜〉，媒體常稱其為國寶，然而從《文化資產保存法》的古物分級角度來看，台北故宮的〈翠玉白菜〉並非歸屬在「國寶」級別，它的真實身分其實是「重要古物」。這樣的分級是如何產生，以及古物分級後的管理維護情形，且讓文化部文化資產局古物遺址組科長蔡美麗為我們解說來龍去脈，以及施行過程的現況、所遭遇到的困難與挑戰。

自從1970年聯合國教科文組織通過「關於禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法」的國際公約，文化資產的保存意識在各國興起，在1970年代初期台灣對此的相關意識也開始抬頭，但直到1982年才依總統令頒布《文化資產保存法》，蔡美麗指出：「當時規範較為籠統，將古物和遺址皆納入古物篇章，而古物和古蹟又分屬教育部和內政部管轄。當時僅規範教育部得就古物中擇其珍貴稀有者，指定為重要古物，並就重要古物中依其文化價值特高者指定為國寶，但是並無說明該如何指定。」

1997年教育部頒布「古物分級指定實施要點」，2000、2002年陸續增訂或修正相關條文，直到2005年完成全文修正，訂定出行政處分程序，才能依據法規來進行分級，然而當時主要是為了古蹟修復的部分而非古物。

2006年開始辦理古物暫行分級

2005年全文修正之後，分類更加完備、詳盡，遺址從古物類別中移出，單獨成立項目，古蹟類又分為古蹟、歷史建築和聚落，歷史建築可視為尚未分為古蹟之前的狀態，歷史建築該項目的出現，緣於921地震之後為保存倒塌的舊建築所給的名稱。古物在教育部為主管機關時仍稱為文物，但被送到立法院時便被改稱為古物。2006年修正發布《文化資產保存法施行細則》，文建會並於2007年籌設「文化資產總管理處籌備處」專責推動文化資產業務，其中之一便是辦理古物暫行分級。蔡美麗指出：「近期我們希望近現代的東西也能納進來，稱為古物的確造成一些反面的效果，因為大家會認為只有老東西才算數，可再繼續討論，未來或許能再修改回來。」

古物的定義

古物作為文化資產中的一項，乃指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄者（《文化資產保存法》第一章「總則」第3條），「指定或登錄」為賦予其身分的手段。古物指各時代、各族群經人為加工具有文化意義之藝術作品、生活及儀禮器物及圖書文獻等（《文化資產保存法》第一章「總則」第3條第六點）。基於上述要點內容，古物分級分藝術作品、生活及儀禮器物、圖書文獻三大類別進行。

古物分級標準

古物依其珍貴稀有價值，分為國寶、重要古物及一般古物，分為三級（《文資法》第六章「古物」第63條）。

國寶之指定，依下列基準為之：一、具有特殊歷史意義或能表現傳統、族群或地方文化特色。二、歷史流傳已久或史事具有深厚淵源。三、具有特殊之時代特色、技術及流派。四、具有特殊藝術造詣或科學成就。五、品質精良且數量特別稀少。六、具有特殊歷史、文化、藝術或科學價值。（《文資法》第六章「古物」「古物分級登錄指定及廢止審查辦法」第4條）

重要古物之指定，依下列基準為之：一、具有重要歷史意義或能表現傳統、族群或地方文化特色。二、具有史事重要淵源。三、具有重要之時代特色、技術及流派。四、具有重要藝術造詣或科學成就。五、品質精良且數量特別稀少。六、具有重要歷史、文化、藝術或科學價值。（《文資法》第六章「古物」「古物分級登錄指定及廢止審查辦法」第3條）

一般古物之指定，依下列基準為之：一、具有歷史意義或能表現傳統、族群或地方文化特色。二、具有史事淵源。三、具有一定之時代特色、技術及流派。四、具有藝術造詣或科學成就。五、品質精良且數量特別稀少。六、具有重要歷史、文化、藝術或科學價值。（《文資法》第六章「古物」「古物分級登錄指定及廢止審查辦法」第2條）

未具強制性，古物分級難實施

《文資法》第六章「古物」第64條規定：「國立古物保管機關（構）應就所保存管理之古物暫行分級，並就其中具國寶、重要古物價值者列冊，報中央主管機關審查。」蔡美麗說明執行方式：「即由各單位先做初步的分級，文資局再做審查指定，這樣的初步分級，隨時都可以做，且不只做一次，因為有可能分級之後，又有新的藏品進來，就持續的做。」

「但是因為沒有任何罰則，所以國立保管單位有沒有配合也沒有辦法管制，強制性不夠。這方面照理說應該和《博物館法》合一，《博物館法》現在正在訂定，但是由文化部另一個單位『文化資源博物館科』在訂定，法國和中國的《博物館法》和《文化資產保存法》皆是合一的，如此，《博物館法》規範的是博物館對於典藏文物的保存部分，所以只要是國立博物館的典藏全部都列入《文資法》的保護。我們現在的缺陷就是兩種法是分開的，《博物館法》還在訂，但據我所知，目前對於博物館的館藏並無任何規範，我們雖有提出這樣的意見，但並沒有被接受，不同單位在管，彼此間並沒有整合，博物館自己並不希望被文資局管，他們認為自己管好自己就好，文化資產其實是屬於全民的，是屬於公共財，只能說我們的文化教育做得還不夠。這是我們遭遇到的最大的困難。」蔡美麗如此強調。

私有及地方普查不彰

私有及地方政府機關（構）保管之古物，由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查（《文資法》第六章「古物」第65條）。即是針對縣市政府的，不論是全國各地私有的，或者地方政府保管的古物，要由縣市政府先審查登錄，覺得有價值再依照文資法第六章「古物」第66條：「中央主管機關應就前兩條【第63、64條】所列冊或登錄之古物，擇其價值較高者，審查指定為國寶、重要古物，並辦理公告。前項國寶、重要古物滅失、減損或增加其價值時，中央主管機關得廢止其指定或變更其類別，並辦理公告。古物之分級、登錄、指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

蔡美麗：「我們每年都會補助地方政府去做普查，可是效率都很差，登錄情況比中央做得還少，私人收藏這樣處理是屬地主義的概念下去執行的，私人收藏普查效率差的問題，全世界都一樣，因為是私有財且是可動的，地方的公家收藏則因法令的強制性太差，所以執行上有難度。」

「由於是交由國立保管單位暫行分級，所以並沒有做全台普查這件事。雖有要求地方做，但效益不彰，今年年底到明年我會確認一個普查的標準作業方式，像是委託專家建立標準清楚可資依據的表格，再給各縣市使用。」

「我們的法令太沒有強制性了，像中國大陸之前已經完成不可移動文物的普查，現在在做可移動文物的普查，他們在做之前一樣是把標準確認出來，目前主要是以國有單位為對象，因國情不同的緣故，中國大陸的政策強制力與執行力都很強，每個地方都訓練有一批普查人員，這樣才會有效率，且都已經數位資料庫化了，台灣的經費太少，完全無法這樣進行。未來進行地方普查時，也要建立一套數位系統，目前各縣市政府各自建立資料檔案，但並沒有統整，且目前常發生無效調查，普查前會先了解各縣市的困難所在。」

國寶和重要古物一般不可以出境

「國立博物館都會覺得即使沒有分級也是保存得很好，但是在被指定為國寶之後，《文資法》中有很多特有的保護，最大的一點是國寶和重要古物不可以出境，除非有像是去修復、或展覽、或緊急事件等特別的理由，才可以出境」，蔡美麗糾正現存觀念時如此說道，詳細內容可見《文資法》第六章「古物」第71條：「中華民國境內之國寶、重要古物，不得運出國外。但因戰爭、必要修復、國際文化交流舉辦展覽或其他特殊情況有必要運出國外，經中央主管機關報請行政院核准者，不在此限。依前項規定核准出國之國寶、重要古物，應辦理保險、妥填移運、保管，並於規定期限內運回。」

她另指出，如果毀損國寶及重要古物會有罰則，參照《文資法》第十章「罰則」第94條：「有下列行為之一者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰金……四、毀損國寶、重要古物。五、違反第71條規定，將國寶、重要古物運出國外，或經核准出國之國寶、重要古物，未依限運回。」

經質性比較而獲得的分級結果

文物分級的行政處分程序，《文資法》第六章「古物」第66條：「中央主管機關應就前二條（第64、65條）所列冊或登錄之古物，擇其價值較高者，審查指定為國寶、重要古物，並辦理公告。前項國寶、重要古物滅失、減損或增加其價值時，中央主管機關得廢止其指定或變更其類別，並辦理公告。古物之分級、登錄、指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

行政處分程序的辦法，即上述《文資法》第六章「古物」「古物分級登錄指定及廢止審查辦法」第2～4條為古物分級的基準，從內容大體一樣，僅以是否「重要」或「特殊」來區分為重要古物或國寶，既不重要、也不特殊者便為一般古物，蔡美麗指出古物在確定級別上一個特殊的情形：「如此可得知古物分級是偏向經由比較而得到的結果，現在有個情況發生，之前提到先由各國立保管單位暫行分級，當然會依照文資法設立的基準，但是各館館藏的特質不一樣，例如故宮、史博館和台博館的暫行分級基準一定不一樣，將故宮的東西放到其他館來分級，每一件都是國寶或重要古物，這個問題暫時無法解決，目前先將全台的古物做一遍之後再來討論，因為還可以廢止，哪些要升，哪些要降，哪些要調，再來通盤考量。」

古物分級，專家把關

古物分級各級的指定程序都是一樣的，蔡美麗解釋：「依據《文資法》第六章『古物』『古物分級登錄指定及廢止審查辦法』第5條和第6條，都需經『實物勘查』，即是要看到這件東西，我們會先組一個實物勘查小組，再經審議委員會『審議』，有結論之後需『辦理公告』，公告在政府公報，經30天沒有人有意見之後，該古物的分級才算是被指定確立，公告當天即算有效時間。」

《文資法》第六章「古物」「古物審議委員會設置要點」第三點：「本委員會置委員為十五至二十一人，由機關代表及專家學者聘任之。委員應包括：（一）本部代表暨相關業務單位代表。（二）公私立博物館、美術館及其他文化學術等機構代表。（三）具有藝術作品、生活及儀禮器物、圖書文獻、遺址出土古物、法律、文物保存科學及修護專業學術經驗之學者專家。」

「文物分級是質性的比較，定級都是由會議審議形成共識後決定，而非由一人決定，《文資法》『文化資產審議委員會組織準則』便規定有審議委員的人數及背景，現在是第五屆，兩年一屆，已經邁入第十年了」，蔡美麗補充。

審議委員任期縮短，業務難以貫徹

實物勘查專案小組可依專業需求而調整，蔡美麗說明：「未來想把出土古物類獨立成第四類，因為出土古物可能既不是儀禮器物、也不是圖書文獻，像人骨就不包含在其中。考古類之外，也想增添民族學的專家學者，好進行原住民方面文物的審議，新一屆的委員，因應需求，增加了幾位台灣美術的專家學者。每屆古物審議委員會通常有17到19位委員，但分這麼多類後每類也沒有幾人，所以進行實物勘查時是依據第七點：『本委員會為審議有關案件需要，得組成專案小組成員五至七人……』，可以不是審議委員會的人來參與，通常召集人會由審議委員會的委員來擔任，由其推薦所要勘察之實物的相關專業的委員，包括召集人在內共五位，然後由長官核定，其他還有兩位機關代表包括一位文化部代表和一位館藏單位代表，共七位組成。」

「古物勘查專案小組做成的決議只是建議。先由暫行分級的館藏單位列出每件館藏分級的理由，然後由專案小組檢視過實物及書面資料後由票數做出決議，建議案再送到古物審議委員會，基本上三個月會開一次會，審議委員會比較像是程序審核，一般會尊重專案小組的意見，專案小組的意見會列在會議記錄上表露出來，然後由古物審議委員會做最後的決定。」

「專案小組的召集人通常不變，但會依所需勘查之實物的專業機動組織專家而成，所以專案小組的名單很多。因為分級是質的比較，所以專案小組成員固定，才有統一的比較基準，但去年發布審議委員會的委員最多連任兩屆，『法資科』解釋是因為擔心縣市政府操控審議委員會，但是不能因為防弊而讓文資局古物分級的業務無法執行下去，畢竟相關專業的人沒有那麼多，能夠擔任國家古物審議委員會的委員一定要有相當輩分和身分的人才能做，目前有的人都做了五屆，如今只能做兩屆，會造成業務延續性的問題，因為新任委員的標準可能會和之前的不一樣，非常令人擔心。由於文資局代表的力量並不大，每次修法時都感到非常辛苦。」

古物的進出口管理

針對古物進出口管理的修正，蔡美麗指出：「原本這次修法有提出一般古物出國也需受到限制，中國大陸目前即是連一般古物都納入管理。會提出這樣的修正，是因為曾經有立委質詢過，如果一般古物被運到國外去賣該如何處置，但無法回答這個問題，因為法律上沒有相關規定，由於文化部內部即不同意一般古物出國受限，所以沒有送出去修法。」

「有修正部分是《文資法》第六章『古物』第72條：『因展覽、銷售、鑑定及修復等原因進口之『古物』，須復運出口者，應事先向主管機關提出申請。』《文資法》第3條載，所謂古物是經指定或登錄的，但國外的東西是無法被我們指定或登錄的，所以把第72條中的『古物』修改成『具藝術、歷史、科學價值的文物及一百年以上的文物』，這『一百年以上』是扣合我們現在的《貿易法》裡面的管制規定，後來經指出，修了這條連同一般古物都受到限制了，可是一般古物不一定一百年以上，所以還是有一點漏洞。」

「第72條在1982年就已經制訂，符合1970年聯合國教科文組織通過的『關於禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法』的國際公約（中國大陸是1948年以前的就不能出去）。大部分國家都會有一百年以上文物禁止出口的規定。儘管進口的古物所有權歸屬海外，但出口時需要許可證，所以進口時須要先向我們報備，如果進口時不申報，出口時會有稅的問題，稅號9706、9705百年以上徵集品或收藏品皆需要許可證才可以出去，這個許可證是國貿局依《貿易法》發的，基於文化的需要，依《貿易法》的規定，進口有申報的話，再出口時可以免關稅。由於與文化相關，所以國貿局都會問我們的意見才准許東西出去。」

保存維護觀念不足，地方古物流失快速

古物分級之外，對於地方古物管理維護的困難，蔡美麗憂心忡忡：「對於國立保管單位的古物保管維護並不憂心，分級可以慢慢做，可是對縣市古物會比較擔心，因為不趕快完成普查與分級，古物會一直流失，原因出在地方縣市對於古物保存維護的觀念並不健全。像是縣市文物館或地方特色館可能藏有具地方特色的東西，可是對文物保存觀念沒有那麼完整。」

「就私有收藏來說，以廟宇登錄的比較多，例如連江縣登錄了40幾件佛像為一般古物，可是登錄完之後全部塗漆，塗完後面目全非，文資價值幾乎不存；登錄為文化資產後的佛像須要有專業的保存維護方式，不能以一般方式處理，不僅廟宇的人不知道，連地方文化局的人也不懂，地方公有和民間在這方面的認知還不足，所以對於這方面我相當著急。廟宇有自己的管理委員會，我們希望能訓練管理委員會在保存維護上有基本的概念，並不要求他們負責修復。」

《文資法》第六章「古物」第67條：「公有古物，由保存管理之政府機關（構）管理維護。國立古物保管機關（構）應就所保管之古物，訂定其管理維護辦法，報中央主管機關備查。」蔡美麗補充實施現況：「此條講的就是管理維護，不過現在問題還很多，博物館的館藏就交由博物館自己負責，並無其他特別規範，但如果是地方的博物館就還是無法進行，有的就是沒有保存維護能力的博物館，有的只是很簡單的只做展示。到目前為止僅進行七年的時間，還在很初步的階段。全國古物的情況，如果國立保管單位都按照文資法暫行分級，並將資料送到我們這裡，便能夠統計得出來。」

文物分級的補助和獎勵措施

談到文物分級補助情形，蔡美麗指出：「如果國有保管單位的預算是依照館藏品有多少是國寶、重要古物和一般古物來訂定，這樣大家就會很積極了。古物分級與保存維護同步在做，國有保存單位不擔心，保存維護的補助落在縣市政府，因為他們比較弱勢，縣市政府方面，從2006年開始就已經在補助了，但錢都很少，每年總額都只有幾百萬，讓縣市自己來申請。一開始申請項目都是普查類的，最近因為登錄多一點，保存維護類的就多起來了，不然都是普查類的，普查類的又效率不彰，有時候不免覺得錢花得不太值得。錢不多但希望在有限資源裡面做到最好。很多事情想做，但就是人太少、錢太少。」

罰則之外，古物分級也有獎勵措施，蔡美麗指出：「2016年爭取到一筆來自公共建設計畫『105～108年古物保存活化及守護體系建置計畫』的經費，補助公私有古物（有文資身分者）之保管單位或個人，其中70％成為保存設備補助、30％為保存修復計畫補助；四年約共上億元，經費每年會有調整，前兩年比較少，因為剛推動，擔心有些館還不知道可以來申請，申請條件為必須有文資身分的古物要作保存維護才能來申請，可依照《文資法》第八章『其他』第3點『輔導直轄市及縣市政府與民間推動文化資產保存維護計畫作業要點』，並提出計畫來申請。我覺得補助設備是恰當的，因為平常的管理維護就是博物館的責任，不能因為身分提高，管理維護這方面的支出就由公家來負擔，所以如果設備不足，要由公家補助是合理的，這樣的獎勵主要目的是，希望藉此提高大家古物保存維護的意識，以及參與古物分級的意願。」

可昭公信的審查程序以杜絕弊端

專業不足的古物保管單位不容易寫好分級指定理由，蔡美麗說明解決方法：「分級後的每件古物都會列出建議指定理由，但是建議指定理由不是每個館都可以寫得好，委員也不可能幫忙寫，有專業研究人員的館比較沒問題，如果只有典藏人員的館則無法寫出該件古物的歷史價值和文資價值，通常會先委託專業幫他們擬，然後經實物勘查小組研判是否妥適，然後再送交審議委員會。」

上述可昭公信的審查程序以杜絕弊端，蔡美麗講述執行時遭遇的現象：「民間單位像私人收藏家如果真正有市場價值的東西便不願意登錄為古物，但是如果想要提高市場價值就會來登錄古物，這種情況非常多，所以如果沒有嚴謹的審查程序，縣市長基於民意壓力便登錄了，所以一定要規定這麼嚴謹且是讓大家都能夠檢視的行政處分程序，因為被登錄和指定之後便會有一些法律上的限制。儘管對國立保管單位很放心，但為求一視同仁還是都要求這麼做。」

無法制訂明確定級標準的原因

對於台灣文物分級無法有明確定級標準，蔡美麗解釋背後的考量：「中國大陸能夠針對文物各個細項，去制訂明確的定級標準，是因為文物的同質性很高，但是台灣很難統一，像是故宮文物和台南的台灣歷史博物館的文物一定不一樣，各館之間的標準並不相同；台灣本地的文物和渡海來台文物彼此歷史的時間差太多，一旦明確的標準訂下來之後，台灣的東西便沒有空間。以我個人來說，台灣的這塊才是我們應該保存的部分。故宮的東西在保存方面我並不擔心，就只怕會流出海外而已，儘管《文資法》第六章『古物』第71條沒有規定一定要『免司法扣押』證明才能讓古物出境，但是行政院要求一定要出具『免司法扣押』證明才行，因為這是會有風險的，《文資法》第六章『古物』『國寶及重要古物出進口作業要點』第五點的申請文件並沒有包括『免司法扣押』證明，是因為當時立法時並沒有考慮到這點，現在由行政院來要求做到這一點。」

國立保管單位欠缺「免司法扣押」相關之風險意識

關於博物館不願提報古物分級名單，以保有能夠前往不出具「免司法扣押」證明之地方展出的機會，蔡美麗強調會造成的風險：「有的博物館做完一次分級後就一直沒有再提新的名單，是因為博物館的館藏要前往中國大陸展覽，但由於中國大陸不願意開具『免司法扣押』證明，所以文資局不同意放行，便造成博物館的誤會，認為一旦被指定為國寶和重要古物就不能出境去中國大陸展出。這樣的觀念其實是很危險的，因為出去展覽不能保證東西一定安全回來，『免司法扣押』證明是去禁止第三方強制執行你的文物，這第三方不只是政府，如果對方主張東西是他家的，就可以向他們的法院提出訴訟，你的東西就會被扣在那裡，因為台灣的東西和中國大陸的東西脈絡太近了，發生這樣爭議的可能性非常高，所以博物館現在這樣的想法非常危險，不發生事情沒關係，但一發生事情，東西就回不來。」

「開具『免司法扣押』是國際上的慣例，即使法國、美國的東西來台灣展出也會向我們要求，台灣是依《文資法》『文化藝術獎助條例』第一章『總則』第11條：『國外或大陸地區藝術品，經中央主管機關認可展出者，於運送、保管及展出期間，不受司法追訴或扣押。』由文化部開具『免司法扣押』證明給對方，不只中國大陸我們要，其他國家也都要，目前韓國也沒有『免司法扣押』的立法，所以國寶和重要古物也都不能去，只有一般古物可以。國立保管單位都沒有這個風險意識，有這個規定對他們而言是多一層保障，依照《文資法》第十章『罰則』第94條，公務人員毀損國寶和重要古物是加重刑責的。即使沒有94條，公務員懈怠造成的損失也是有其他的罰則。曾建議中國大陸制訂『免司法扣押』的制度，因為那並非針對台灣，而是適用於全世界。」

古物分級後的後續展示宣傳

古物分級後，博物館後續展示宣傳上的配套作為方面，蔡美麗說明：「古物分級不涉及保險訂價，由各館自行管理（《文資法》第六章『古物』第67條）。史前館的館藏一被指定為國寶或重要古物都會發新聞稿，展場中也會把國寶特別標示出來，因為是國寶便特別把展示櫃升級，對民眾更有教育意義，我們曾經發文要求館藏有被指定為國寶和重要古物的館，在文宣品、展場去特別標明出國寶和重要古物，但各館配合情況不是太好，有些是展示已經固定就不會特別再做，故宮則是要等全部作完再統一標示。」

在文化教育不足，法令制度不夠健全完善，人力、財力嚴重欠缺，政策規範與現實環境難以貼合，地方與中央在專業與認知上明顯落差的情況下，至今進行十年的古物分級，在推動與落實上困難重重，此有賴持續的修法改正、給予充足經費與專業人員以及各方更多的溝通協調與支持配合，同時更加需要全民文化意識的提昇，方能為台灣、為人類保存住這些珍貴無比的文化資產。

文化部文化資產局古物遺址組科長蔡美麗。攝影／鄭又嘉。

國寶及重要古物指定統計表(103.03.31)

縣市古物統計表(103.07)

514 加計台南交趾陶件數(248)